MERCOSUL 2000 -

“RELANÇAMENTO” OU ESTAGNAÇÃO?

ESTRATÉGIAS DE EMPRESAS E GOVERNOS NA FORMAÇÃO DO

BLOCO REGIONAL[1]

João Paulo Cândia Veiga

(versão preliminar)

1. Introdução; 2. O Primeiro Argumento: Empresas Dependentes de Economias de Escala; 3. Percepções Empresariais no Período de Transição (1992-94); 4. O Segundo Argumento: O Plano Real (1994-98) e o IED (Investimento Externo Direto); 5. Conclusão; 6. Apêndice; 7. Bibliografia.

1. Introdução

A assinatura do Tratado de Assunção em 1991, culminando com a constituição do Mercosul, marca um ponto de inflexão nas relações entre o Brasil e a Argentina e entre esses e os demais países da América Latina. Depois de décadas de conflitos, os governos do Brasil e da Argentina se puseram de acordo na utilização dos recursos hídricos comuns na usina de Itaipú já no final dos anos 70. Acordos de cooperação nas áreas nuclear, tecnológica e no desenvolvimento de satélites foram estabelecidos depois que as resistências militares de ambas as partes foram flexibilizadas com o término dos regimes militares e das transições democráticas nos anos 80.

Há quatro características do processo de integração assinaladas por Baumann (1991) que identificam o Mercosul como um processo único entre as experiências de integração regional em andamento em todo o mundo. A partir desse procedimento, procura-se dar maior relevância a suas especificidades do que às características em comum a outras experiências integracionistas.

Desde o início, o Mercosul foi constituído no âmbito dos acordos preferenciais estabelecidos pela Aladi (Associação Latino Americana de Integração), o que sinaliza para o futuro a inclusão de outros parceiros comerciais ao projeto integracionista original. O Mercosul é, portanto, um processo em aberto que ambiciona a integração sulamericana. Essa dinâmica foi validada com a inclusão do Chile e da Bolívia ao Mercosul, através dos Acordos de Complementação Econômica (ACE), tal como previsto pelo Tratado de Montevidéu (www.aladi.org).

A segunda característica, assinalada por Lavagna ( apud Baumann, 1991: 320), é o fato do Mercosul ter se constituído em contexto se não adverso, ao menos não favorável a formação de blocos econômicos. Lavagna mostra que em 1986, data da assinatura da Ata de Iguaçu, nem mesmo o acordo de livre-comércio EUA-Canadá havia sido ainda esboçado. Da mesma forma, na Europa, os projetos de convergência macroeconômica e a adoção da moeda única - Europa 92, encontravam-se ainda em estudos.

Não aguçar desconfianças políticas já superadas e manter sob relativo controle o grau de exposição à concorrência de sua economia à do país vizinho é a terceira característica do processo de integração entre Brasil-Argentina. Dessa forma, a negociação pautou-se por uma abordagem setorial, com a definição prévia de “mecanismos equilibradores das correntes bilaterais de comércio” (Baumann: 1991: 320). À abordagem setorial, agregou-se a necessidade de complementação produtiva entre as economias, de forma a sinalizar às respectivas sociedades as vantagens mútuas auferidas pela integração.

A partir desse enquadramento geral, as duas Atas, os dois acordos de alcance parcial e os 17 protocolos assinados em 1986 tiveram a preocupação central de complementar as duas economias em bases bilaterais. Nessa perspectiva, a integração tem uma peculiaridade: a liberalização começou pelo setor de bens de capital, ao contrário do que ocorreu com outras experiências conhecidas. Isso se deve ao fato da liberalização ser indutora – assim queriam os governos – de certa capacidade de investimento, à medida que outros bens eram integrados às listas de rebaixamento da tarifa de importação.

O papel dos atores governamentais e privados é outra peculiaridade que torna o Mercosul um caso único entre as experiências de integração regional. Em que pese o fato de que existe certo consenso na literatura de que os governos foram os formuladores e executores da integração, passados quase dez anos da assinatura do Tratado de Assunção, vê-se hoje que tanto empresários quanto trabalhadores souberam associar seus interesses - com muitas deficiências, é verdade - aos rumos dos fluxos de comércio na região, dotando o processo de negociação de maior consistência política.

No caso dos trabalhadores, embora atuando no contexto mais adverso do período pós-guerra, sua participação foi marcada por mobilizações supranacionais, certa capacidade de negociação intersetorial e certa pressão junto aos respectivos governos que acabaram por trazer resultados positivos: sub-grupos 11 e 10; protocolo laboral; e a constituição de inúmeras estruturas sindicais regionais como a Coordenadora das Centrais Sindicais do Cone Sul, as federações sindicais do Mercosul (papeleiros, metalúrgicos, químicos, entre outros).

O mais importante, porém, é que o movimento sindical, mesmo como “ator de segundo nível” (Hirst, 1997), fez-se presente junto aos governos e empresários, “disputando” os rumos do processo de integração. É bom lembrar que no caso europeu, os sindicatos passaram mais de duas décadas denunciando a integração regional como obra “burguesa”. No Nafta, os sindicatos sempre se posicionaram contrários aos acordos regionais com o Canadá e o México e assim permanecem até hoje.

Vários autores também gostam de reforçar as “duas etapas” do processo de integração Brasil-Argentina. Na primeira delas, há consenso sobre a oportunidade de criação de iniciativas de complementação produtiva com base nos famosos protocolos setoriais. Nesse caso, o objetivo foi o de “recuperar o volume de transações e corrigir os desequilíbrios comerciais”, ampliando o comércio bilateral de forma controlada. Entretanto, já em 1988 foi assinado pelos presidentes Sarney e Alfonsin um Tratado de Cooperação, aprovado pelos respectivos congressos nacionais, constituindo um espaço econômico comum.

A partir desse momento, além de ampliar o escopo da integração, começou a ser efetivamente abandonada a negociação setorial controlada e negociada entre o setor privado. Dessa forma, a “preocupação pontual, a nível quase microeconômico, foi substituída por compromissos ao nível de medidas de política, sem precedentes no caso de ambos os países” (Baumann, 1991: 321). O avanço político da regionalização do Cone Sul respondia também ao novo cenário internacional cujos ingredientes mais importantes eram os avanços da integração na América do Norte e a Europa e as maiores dificuldades de dar andamento à Rodada Uruguai do Gatt – os dois fatores combinados reforçavam a perspectiva da formação dos blocos econômicos no sentido protecionista.

A tendência de liberalização, já manifesta em 1988, foi corroborada pela assinatura da Ata de Buenos Aires em 1990, e confirmada pelo Tratado de Assunção em 1991. A antecipação da constituição de um mercado comum já em 1994, com a ampliação do espaço regional – Paraguai e Uruguai, modificou por completo o sentido original impresso ao processo de integração lançado em 1986. Agrega-se à dinâmica da integração o processo de abertura unilateral conduzido por cada país, o que reforçou o caráter defensivo em que se engajaram os agentes econômicos, obrigando cada governo balancear as intensidades das concessões tarifárias nos planos regional/multilateral.

Nesse momento, abandonou-se por completo as possibilidades de sinergias setoriais bilaterais, dando lugar a um programa de desgravação tarifário linear, progressivo e automático, conforme expresso no Tratado de Assunção e executado pelo Cronograma de Las Leñas (1992). O sentido da integração regional era um só: o empresariado brasileiro e argentino teria que necessariamente usar a integração regional como instrumento de recuperação da competitividade da indústria, se quiser estar inserido na economia internacional. O Mercosul deixava de ser um objeto de integração regional, como um sentido estratégico definido no plano político, para se tornar um instrumento de atração de novos investimentos e, se possível, converter a base produtiva da indústria na promoção de superávits comerciais regionais.

Ao longo dos anos 90, tanto no Brasil como na Argentina, os governos geriram suas políticas regionais no âmbito de suas próprias políticas macroeconômicas. O Mercosul nunca se constituiu em uma área de formulação específica no plano da definição dos objetivos fiscais, monetários e cambiais.

É importante considerar que a dinâmica propriamente neoliberal concedida à integração regional é resultado das políticas de abertura nacionais perseguidas pelos governos Menem e Collor (depois Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso). Isso significa que o projeto de integração regional foi desenhado a partir de interesses definidos no plano nacional, o Mercosul é a afirmação das políticas domésticas do Brasil e da Argentina – abertura comercial e reforma do Estado - a partir de “outros meios”.

O caráter neoliberal do Mercosul, a partir das políticas nacionais dos países envolvidos, não esconde o fato de muitos analistas e estudiosos terem defendido a integração regional como um projeto político e estratégico dessas economias, muito mais ambicioso do que a confirmação “defensiva” das políticas de abertura domésticas. O insuspeito Willian Cline defendia desde 1982, por conta da crise da dívida externa, que os países em desenvolvimento deveriam procurar a estratégia de integração regional; Rudiger Dornbusch chegou a defender a formação de uma União Aduaneira como instrumento para a apropriação de “renda derivada dos menores custos de transporte e da especialização na produção” ( apud Baumann: 1991: 322). Chudnovsky e Porta, e Paolo Guerrieri esboçaram as características de uma “política comercial estratégica” para o bloco Mercosul, amparados nos estudos de Krugman acerca da “Nova Política de Comércio Internacional”.

2. O Argumento: Empresas Dependentes de Economias de Escala

A partir desse contexto de liberalização comercial unilateral que passa a marcar o andamento do processo de integração regional - o Mercosul é a afirmação da política doméstica através de “outros meios” - parte-se para a tentativa de organizar os interesses empresariais, estudando seu comportamento político (a formação de suas preferências políticas) junto aos governos argentino e brasileiro. Utiliza-se um procedimento analítico emprestado de Helen Milner (1997), seguindo uma pesquisa com os mesmos objetivos aplicada ao processo de integração do Nafta. Nesse caso, o objeto de estudo eram os grupos empresariais norte-americanos e suas preferências políticas em relação à formação da Área de Livre comércio da América do Norte (Nafta).

Milner (1997: 77-106) conclui que aqueles setores imediatamente mais liberalizados eram precisamente os que auferiram vantagens mais rápidas com a criação do Nafta. Logo, foram esses os setores que mobilizaram o governo americano porque enxergaram na integração regional uma forma de auferir ganhos de rentabilidade. Dessa forma, explica a autora, os setores mais liberalizados eram exatamente aqueles que detinham características que os tornavam mais comprometidos com o processo de integração regional e sua continuidade.

O que tornava essas empresas interessadas na constituição do mercado regional era, em primeiro lugar, uma característica comum a todas elas: em sua maioria, eram firmas dependentes de economias de escala; a regionalização as atraia, foram as primeiras a demandar a queda nas barreiras tarifárias, porque dessa forma poderiam auferir ganhos de rentabilidade aumentando as escalas de produção ao mercado ampliado, reduzindo custos. Milner conclui que esses setores empresariais constituíram-se no “núcleo duro” da regionalização, ao demandarem a queda de barreiras tarifárias e não tarifárias ao governos dos EUA.

O segundo passo no argumento de Milner é decorrência do primeiro: por que essas empresas optaram, em suas preferências políticas, pela regionalização? Não teriam ganhos com a abertura multilateral? Ou não prefiririam continuar com certo nível de proteção doméstica - o status quo? Milner responde que, para as empresas dependentes de economias de escala, a regionalização é a melhor política comercial conduzida pelos governos porque garante ganhos de rentabilidade com certo nível de proteção regional à indústria. No caso do Nafta, ao contrário do Mercosul, a proteção regional é garantida pela criação de regras de origem, um regime geral de origem que obriga as empresas exportadoras intra-bloco a respeitar um determinado índice de nacionalização/regionalização. Por exemplo, no caso de automóveis, o regime de origem prevê um índice de regionalização de 62,5%. Ou seja, para o automóvel ser exportado dentro do bloco, precisa ter esse índice mínimo de partes, peças e componentes produzidos pelos três países sócios - EUA, Canadá e México.

O argumento sobre a preferência política, por parte das empresas dependentes de economias de escala, pela regionalização, é também derivada da teoria da União Aduaneira. Como se sabe, uma UA acontece quando os países eliminam as barreiras tarifárias intra-bloco e constituem uma Tarifa Externa Comum (TEC), dotando essas economias de uma mesma política de comércio exterior. Dois aspectos se destacam: 1. Os efeitos da UA sobre a rentabilidade das firmas; e 2. Os ganhos de renda para o consumidor. Diz a teoria que nos dois casos os efeitos da UA são ambíguos. Pode-se tanto aumentar quanto diminuir a renda; e as empresas podem auferir maior ou menor rentabilidade, dependendo da relação entre “desvio” e “criação” de comércio.

A criação de comércio ocorre quando o rebaixamento das barreiras tarifárias estimula novos fluxos de comércio que, de outra forma, não existiriam. O desvio de comércio acontece quando o rebaixamento das barreiras tarifárias entre os países sócios elimina o comércio existente com terceiros mercados, a custos inferiores. Os importadores são obrigados a deixar a UA conforme os fluxos previamente existentes são substituídos pelo comércio intra-bloco, sempre a custos mais elevados. Portanto, o saldo entre o desvio e a criação de comércio define se a UA é benéfica. Se domina a criação de comércio, o ganho de renda para o consumidor é positivo. Se prevalece o desvio de comércio, esses ganhos são negativos.

Supondo-se estruturas de mercado de competição imperfeita (concorrência monopolística ou oligopólio), quando as empresas percebem as oportunidades de ganhos através de economias de escala crescentes, Corden (1984, apud Milner, 1997) introduz o conceito de “efeitos de redução de custo” (ERC).

Tome-se o caso da indústria automobilística no Mercosul. Se, de fato, o regime automotivo do Mercosul vier a ser ratificado, criar-se-á uma UA para veículos. Nesse caso, diz a teoria da UA, o Brasil, pelos ganhos de economia de escala de sua indústria associados aos ERC, acabará por concentrar a produção de veículos no interior do bloco. Em que medida isso ocorre a teoria não explica. Aponta apenas que parte da produção de veículos na Argentina seria deslocada para o Brasil. Se os ganhos de redução de custos, propiciados pelas economias de escala, forem repassados ao consumidor, aumentará a demanda de veículos tanto no Brasil quanto na Argentina. O importante é que a UA reforça a produção de bens de consumo no país em que dispor de maior escala de produção (menores custos).

O segundo efeito citado por Corden (idem) é o da supressão de comércio (SC). Tomando-se o caso da indústria química e petroquímica no Mercosul – bens que estiveram na lista de exceções e que hoje encontram-se sob o regime de transição. Nesse caso, há muitas empresas que se aproveitam da não existência de uma UA constituída para adotar operações de triangulação de produtos, matérias-primas, componentes, insumos etc. A Argentina não produzia o poliuretano – insumo para a produção de plásticos – e o importava dos EUA com tarifa de 12% (valor Cif - incluindo seguro e frete). Com uma indústria mais diversificada, as empresas do setor no Brasil (Petroflex, Copesul, Odebrecht, Ultra, Dow Química, etc.) passam a produzir o poliuretano no país, eliminando as importações argentinas deste produto dos EUA. Ocorre que os custos do poliuretano, depois de internalizado no mercado argentino, eram mais baratos do que o comprado pelos consumidores dessa matéria prima no Brasil. Esse fenômeno é conhecido por supressão de comércio, já que a Dow, a Ultra e a Odebrecht produzem no país a preços menos competitivos. Não há dúvida que essa dinâmica acarreta perdas de renda ao consumidor final dos produtivos envolvidos na cadeia do poliuretano.

O movimento de empresas que atuavam domesticamente, e que agora operam em um mercado regional, beneficiam-se dos ERC e da SC. Krishna (apud Milner, 1997) mostrou que mesmo empresas com ganhos de escala constantes, em mercados com competição imperfeita, podem aumentar sua rentabilidade através de acordos bilaterais ou regionais de comércio. Estendendo o mesmo raciocínio para firmas com economias de escala crescentes, é fácil demonstrar que os ganhos de escala, associados a ERC e SC, tornam essas empresas ainda mais propensas a manifestar a preferência política em favor da criação de acordos regionais de comércio.

Há dois outros fatores a considerar no momento de explorar as preferências políticas de empresas: o tamanho e a extensão dos ganhos de economia de escala. Se a extensão das economias de escala for muito grande - a distância entre o nível de produção e o ponto de maior eficiência da curva de produção -, significa que as empresas podem auferir ganhos significativos com a redução dos custos. Nesse caso, as empresas têm maior ímpeto a pressionar os governos para acelerar a liberalização regional. Mesmo considerando que os ganhos de escala são finitos, este é um fator importante na manifestação das preferências políticas das empresas.

Se o mercado doméstico em que a empresa já atua for muito amplo - a empresa trabalha próxima do ponto de maior eficiência -, a busca de economias de escala através de acordos regionais pode não ser tão atrativo. Os possíveis ganhos já foram, em grande medida, absorvidos com as operações domésticas. Nesse caso, a pressão pela regionalização, exercida sobre os governos, pode ser muito menor.

O caso da indústria automobilística é novamente exemplar. Para a indústria montadora do Brasil, ganhos de escala proporcionados pelo Mercosul são relativamente menores do que os mesmos manipulados pelo segmento montador na Argentina. De fato, para as montadoras na Argentina, as possibilidades de ganhos de escala auferidas com as exportações ao mercado brasileiro eram muito grandes. Em cinco anos, o país passou de 99 mil unidades produzidas em 1990 para quase 450 mil em 1994. No período 1995-98, as empresas chegaram a exportar ao Brasil entre 1/3 e ½ da produção, coeficientes de exportação jamais praticados pela indústria argentina em sua história (perdendo apenas para a Coréia do Sul e para o México, no plano mundial). Naquele período, o Mercosul era “um fim em si mesmo”, ou seja, a ordem dos dirigentes empresariais era a de aproveitar ao máximo o crescimento do mercado brasileiro. As montadoras argentinas procuraram escapar da dependência do mercado doméstico brasileiro. No entanto, com taxas de crescimento de 10% ao ano (entre 1993-97), era muito difícil não aproveitar ao máximo o desempenho das vendas no Brasil. Só depois da desvalorização do Real, os dirigentes das montadoras argentinas começaram realmente a se preocupar em “conquistar novos mercados”[2].

A estratégia desenhada pelas montadoras foi avalizada pelo governo Menem, por segmentos autopartistas, sindicatos de trabalhadores e outros agentes da cadeia produtiva (siderúrgicas, borracha, metalúrgicas, entre outras). No caso do governo argentino, as possibilidades de angariar superávits comerciais e de atrair investimentos diretos favoreceram a constituição de um regime automotivo doméstico já em 1991 (renovado em 1994 por mais 5 anos). No início de 2000, sem um acordo com o Brasil para a criação do RA do Mercosul (de transição), a indústria autopartista e montadora na Argentina pediram, junto ao governo, a prorrogação do RA argentino por mais sete anos junto à OMC (Organização Mundial de Comércio).

Milner argumenta que a regionalização é resultado de uma combinação de preferências das empresas, mas também motivadas pelos interesses dos governos. As empresas exercem pressão mas também é preciso explicar porque os governos adotam políticas que, aparentemente, os prejudicam. Por quê razão os governos abririam mão dos ganhos relativos ao imposto de importação se os benefícios aos consumidores são incertos? No Brasil, só em 1999, as perdas fiscais do governo federal com isenções do imposto de importação, seja pelos acordos internacionais, seja pelos regimes especiais de importação, chegaram a US$ 3,7 bilhões.

No que diz respeito à análise das preferências políticas dos governos, Milner (1997) enumera três fatores que são levados em consideração no momento de definirem a estratégia pela regionalização: 1. Os ganhos de renda para o consumidor; 2. A rentabilidade das firmas; 3. E os ganhos fiscais decorrentes do imposto de importação.

Quanto aos ganhos de renda para o consumidor, gerados pelo rebaixamento das barreiras tarifárias, ganhos de escala, ERC e SC, a regionalização não é a melhor estratégia. Como a UA acaba gerando desvio de comércio, acarretará perdas líquidas de renda nos setores em que a regionalização desviar os fluxos de comércio com terceiros mercados, a custos mais elevados. Nesse sentido, a melhor estratégia para o consumidor é sempre a abertura multilateral. Em conclusão, considerando-se apenas esse motivo, os governos não devem se sentir encorajados a promover a liberalização. Os ganhos são incertos, os perdedores farão lobby pela manutenção do status quo e, além de tudo, há perdas fiscais expressivas.

No caso da rentabilidade das firmas, as mais comprometidas com a regionalização são aquelas dependentes de economias de escala que passam a enxergar no mercado regional protegido por barreiras tarifárias (TEC) uma forma de rebaixar custos e auferir ganhos de renda. De forma genérica, são empresas médias e grandes, de capital nacional e estrangeiro, do setor industrial e de serviços que melhor se encaixam à essa definição.

Segundo a tabela 1, a proteção doméstica seria benéfica para as empresas não dependentes de economias de escala, ou que não podem, por falta de investimento/tecnologia, elevá-las. Sugere-se que o perfil genérico dessas empresas é de capital nacional, porte médio, acossada pelo aumento da competitividade promovido pela abertura da economia. Deduz-se que sua estratégia de inserção é defensiva e que, se prevalecesse a sua vontade, o governo não promoveria a liberalização regional.

Já a abertura multilateral traz benefícios inequívocos apenas para as empresas Export-oriented, aquelas firmas que tradicionalmente dispõem de mercados internacionais para produtos altamente competitivos. Sua preferência política pode ser pela regionalização, mas seu interesse primordial é pela abertura multilateral - apenas com a queda de barreiras tarifárias e não tarifárias elas podem dispor de ganhos de rentabilidade realmente significativos. Portanto, são empresas que acompanham a agenda da liberalização multilateral de comércio no âmbito do Gatt.

Em geral, são segmentos da agroindústria que já exportavam antes mesmo da abertura da economia. Na Argentina, o segmento característico dessa empresa é o exportador de óleos (azeiteiras) que destina 80% da produção aos mercados externos (Europa e Estados Unidos). No Brasil, poder-se-ia citar o caso da indústria do suco de laranja (esmagadora e pasteurização), que mantém um coeficiente de exportação superior a 50%. À essas empresas o Mercosul pode até interessar com a exploração de operações de complementação e especialização produtivas, aquisições e parcerias estratégicas (como a venture Citrosuco-Nestlé). No entanto, a parte mais expressiva de sua rentabilidade é resultado de contratos de exportação. Nesse caso, o compromisso com o Mercosul é menor. Prevalece uma estratégia de liberalização multilateral porque a expectativa de ganhos com a abertura de mercados – principalmente nos países desenvolvidos – é mais significativa do que os ganhos oriundos da demanda regional.

No caso das empresas dependentes de escala, o Mercosul pode ser uma alternativa atraente para aferir ganhos de rentabilidade sem se expor em demasia à concorrência internacional. A indústria automobilística é um caso clássico de um setor transnacional em processo de regionalização. Essa indústria está se regionalizando à medida que os fluxos de comércio intra-firma e os investimentos produtivos são orientados pela dinâmica da integração regional em diferentes mercados. No Nafta e na União Européia, esse processo está em andamento. Na Ásia, as montadoras japonesas e coreanas competem pelos mercados emergentes em um ambiente de baixa institucionalização nos processos de integração em andamento (Asean, Apec, etc.). Em quase todos os mercados emergentes importantes (exceto a Coréia do Sul), as montadoras japonesas ocupam mais de 50% das vendas de veículos - Tailândia, Filipinas, Indonésia. No Mercosul, enquanto os mercados domésticos (Brasil e Argentina) apresentaram taxas de crescimento expressivas, os fluxos de comércio responderam à lógica regional, atraindo parte substantiva do IED do setor.

Outro caso de uma indústria dependente de economias de escala e, por essa razão, fortemente compromissada com o Mercosul, é o setor de Alimentos e Bebidas, em especial o segmento lácteo. Depois de muitos anos de conflito, no primeiro semestre de 1999, as associações de produtores de leite do Mercosul, incluindo o Chile, anunciaram aos respectivos governos o acordo para a definição de uma TEC e da liberação total dos fluxos de comércio de leite intra-bloco. A razão para o ocorrido eram as perdas sofridas, principalmente pelo Brasil, com a importação de leite subsidiado da União Européia, Nova Zelândia, Uruguai e Argentina. Empresas importavam o leite em pó desses países para vender no mercado brasileiro a preços inferiores aqueles praticados nos países de origem (dumping). Como esse setor está em processo de concentração em escala internacional, ele foi objeto de um grande número de fusões e aquisições no Mercosul.

TABELA 1 - ESTRATÉGIA DAS EMPRESAS E POLÍTICA COMERCIAL

PERFIL DA EMPRESA/ POLÍTICA COMERCIAL	A) INTEGRAÇÃO REGIONAL	B) PROTEÇÃO DOMÉSTICA	C) ABERTURA MULTILATERAL
1. Empresas dependentes de economias de escala	Positivo (aumenta Rentabilidade) com mercado regional relativamente protegido pela TEC; comércio administrado para os setores sem acordo de liberalização;	Negativo (perdas com o aumento da concorrência) e impraticável em contexto de globalização;	Negativo (diminuiu a rentabilidade) - ganhos de eficiência doméstica e capacidade exportadora não compensam perdas com concorrência das importações.
2. Empresas Export-oriented	Positivo mas insuficiente; rentabilidade depende das exportações a terceiros mercados;	Positivo mas insuficiente; rentabilidade depende das exportações a terceiros mercados;	Positivo; ganhos são maiores porque ampliam-se as vendas aos mercados dos países desenvolvidos.
3. Empresas com Retorno de escalas Constantes	Depende de outros Fatores: proteção a investimentos; estrutura de mercado; acordos sobre serviços; etc*.	Depende de outros Fatores*	Depende de outros Fatores*

Fonte: Milner, 1997, com elaboração do autor.

* Há muitos outros fatores a considerar que vão além da liberalização comercial. A rigor, empresas com retorno de escalas constantes não apresentam preferência política pela regionalização.

A partir da relação entre as preferências políticas dos governos e de empresas dependentes de economia de escala, Milner explica a formação dos blocos econômicos. Como já foi observado, o custo dessa estratégia é a diminuição dos ganhos de renda ao consumidor, ao menos naqueles segmentos em que há desvio de comércio. Sem dúvida, as empresas altamente dependentes dos mercados domésticos, sem condições de ganhar economias de escala a curto prazo, serão perdedoras com a regionalização.

Além dos ganhos de renda aos consumidores, e da capacidade de lobby das empresas pró e contra a regionalização, os governos tentam compensar as perdas fiscais com a eliminação do imposto de importação. No Mercosul, esse tema não ganhou destaque no processo de negociação intraregional. No caso do Nafta, o Congresso americano obrigou o governo a compensar essas perdas com recursos do orçamento.

Manipular essas três variáveis obriga os governos a tomar decisões diante de trade offs. Não é possível contentar os consumidores com ganhos de renda e, ao mesmo tempo, aumentar a rentabilidade das empresas. Ademais, as perdas fiscais aumentam conforme avança a liberalização. Na realidade, do ponto de vista fiscal, a melhor opção do governo é o protecionismo doméstico. Para as empresas dependentes de economias de escala, a melhor alternativa é a regionalização. E para os consumidores, a melhor política comercial é a abertura multilateral (ver Tabela 2).

TABELA 2 – AS PREFERÊNCIAS POLÍTICAS DOS GOVERNOS E A POLÍTICA COMERCIAL

VARIÁVEIS/ POLÍTICA COMERCIAL	Preferência Política das empresas	Renda dos Consumidores	Ganhos fiscais Oriundos do Imposto de Importação
Integração Regional	Alta (se dependentes de economias de escala - DEE)	Ganhos positivos (para os setores em que houver criação de comércio)	Perdas com a liberalização intrabloco
Protecionismo Doméstico	Baixa (para as empresas export oriented e para as DEE)	Sem ganhos de renda com o rebaixamento dos custos e ganhos de produtividade	Ganhos são mantidos
Liberalização Multilateral	Alta (para as empresas export oriented; baixa para as demais)	Ganhos positivos com a queda nos preços resultado da maior eficiência	Perdas ainda maiores

Fonte: Milner, 1997; com a elaboração do autor.

Conforme a Tabela 2 acima, se os governos optarem pelo multilateralismo, maximizam os ganhos dos consumidores mas prejudicam a rentabilidade das empresas dependentes dos ganhos de economia de escala. Se decidem pela continuidade do protecionismo doméstico, mantêm os ganhos fiscais mas impõem perdas aos consumidores e a determinadas empresas. Se defendem o regionalismo, maximiza os ganhos de empresas dependentes de economias de escala e de parte dos consumidores. O regionalismo, embora não seja a escolha ótima, é a que garante a melhor distribuição dos ganhos entre as empresas, os consumidores e os governos, a custos também distribuídos de forma mais eqüânime. Afinal de contas, apenas em parte os consumidores sairão prejudicados, ao pagarem mais por bens agora importados de dentro do bloco; o próprio governo perde capacidade fiscal mas ainda dispõem da TEC como instrumento regulatório; e apenas um determinado perfil de empresa perderá com o aumento da concorrência em escala regional.

Elencando as variáveis que favorecem ou resistem à regionalização, pode-se dizer que quanto maior os níveis tarifários médios, maior a resistência do governo em promover a liberalização devido às perdas fiscais acarretadas pelo rebaixamento do imposto de importação; quanto maiores os ganhos de economias de escala e rebaixamento dos custos de produção, maior a capacidade de pressão dessas empresas sobre os governos; se, além disso, a regionalização permitir sinergias no que diz respeito à complementação e especialização, aliadas às estratégias de diferenciação do produto, maior a pressão pela regionalização; quanto mais intenso for o tratamento setorial dispensado pelos governos às indústrias, maior a segurança das empresas envolvidas, aumentando assim a preferência pelo regionalismo.

Estudos citados por Milner para o caso do Nafta indicam que há uma estreita correlação entre o rebaixamento do imposto de importação e a preferência pela regionalização das empresas dependentes de economias de escala. Foram nesses setores em que o rebaixamento tarifário aconteceu primeiro e de forma mais intensa. Igualmente importante foi manter intacta as tarifas de importação dos setores que se opunham ao Nafta. A regionalização emerge apenas quando é possível tratar setores e empresas de forma diferenciada. Na realidade, quanto maior a capacidade dos governos em discriminar setores e segmentos industriais e de serviços, maior as possibilidades da integração avançar. Essa é a conclusão de Milner que serve à reflexão acerca da experiência do Mercosul.

3. Percepções Empresariais no Período de Transição (1991-94)

A forma como o empresariado respondeu à integração regional guarda semelhanças e diferenças em relação aos grupos econômicos que atuam no Brasil e na Argentina. Em primeiro lugar, a segunda etapa do Mercosul é resultado de uma combinação de políticas econômicas domésticas e um contexto internacional favorável à criação de blocos econômicos. Tanto o Brasil quanto a Argentina empreenderam políticas de cunho neoliberal a partir do início dos anos 90. As políticas de reforma do Estado e de abertura da economia colocaram o setor privado em posição defensiva frente aos imperativos da competitividade internacional. Ao mesmo tempo, a integração na América do Norte e Europa, a Iniciativa para as Américas do governo Bush (1990) e as dificuldades de dar prosseguimento à Rodada Uruguai do Gatt reforçaram a impressão entre os países em desenvolvimento de que as iniciativas de integração regional poderiam se constituir em uma forma vantajosa de inserção dessas economias nos fluxos globais de comércio e investimentos.

Entre as diferenças, a Argentina encerrou antes do Brasil a última etapa do processo de substituição de importações, ainda durante o período militar. Essa particularidade é importante porque a dificuldade em instalar uma sólida indústria de bens intermediários e de consumo, e de grandes investimentos de capital, aguçaram o sentido estratégico do Mercosul para a Argentina, no sentido da integração com o Brasil visar à promoção de superávits comerciais, já no período de estabilização monetária ao longo do primeiro governo Menem. Essa fragilidade da economia argentina, de dispor de maior competitividade apenas naqueles segmentos agroindustriais (complexos lácteos, carnes e oleaginosas, além do trigo) tornou muito mais sensível a integração regional para aquele país.

Na lógica do plano de estabilização macroeconômica, a valorização cambial, resultado da paridade fixa dólar-peso, e da livre conversibilidade, deveria ser compensada com a capacidade de atração de dólares nas formas de investimentos estrangeiros naqueles setores mais debilitados pelo período de liberalização unilateral nos anos 70. Nos anos 80, o fato do Brasil tornar-se o sócio preferencial da Argentina, e dos fluxos de comércio bilateral crescerem exponencialmente, tornou estratégico para o governo Menem estimular as exportações de bens manufaturados de maior valor agregado.

O regime automotivo argentino, negociado meses depois da posse do novo presidente em 1991, não foi um mero acaso nem deve ser encarado como uma exceção à regra. Estimular as exportações de partes, peças, componentes e veículos ao Mercosul era fundamental para assegurar a estabilização da economia argentina de uma perspectiva meramente macroeconômica. No caso daquele país, o estímulo setorial, na forma de uma política industrial para o setor automotivo, confirma a estratégia de política macroeconômica perseguida pelo governo Menem e por seu ministro da Economia, Domingo Cavallo: atrair investimentos diretos para a indústria manufatureira, usando o mercado brasileiro como mercado de destino das exportações argentinas.

Outro fator que diferencia a percepção empresarial no Brasil e na Argentina diz respeito às diferenças nos objetivos e na condução da política econômica vis a vis a relação com o Estado e a economia internacional. No caso argentino, de forma mais concentrada do que no Brasil, a opção de política econômica aglutinou quase ao mesmo tempo um amplo processo de abertura multilateral, um programa de privatizações (mais extenso e profundo do que no Brasil) e um processo de desregulamentação da economia, abrangendo as relações de trabalho e as políticas de concorrência de mercado.

A margem de manobra do governo Menem parecia responder à seguinte questão: a estabilidade da economia deveria corresponder aos “custos de colocar em marcha uma reforma estrutural que outorgasse sustentação a um modelo neoliberal” (Hirst, 1994: 08), até como um mecanismo simbólico de exorcizar os efeitos absolutamente destrutivos de uma hiperinflação vivida poucos meses antes pelo país. Não há dúvida que o aspecto mais saliente das políticas neoliberais empreendidas pelo governo Menem, contradizendo a flexibilidade defendida pelos defensores do neoliberalismo, foi a política cambial. Esse elemento será o aglutinador das expectativas empresariais no tocante ao Mercosul porque a questão cambial balizará toda a discussão de como aprofundar o processo de integração regional.

Evidentemente, a questão cambial, no contexto das políticas macroeconômicas, gerou vários tipos de comportamento do empresariado argentino na forma de abordar a integração de suas operações com os interesses empresariais brasileiros. Na perspectiva da mudança de relação com o Estado e com a sua inserção competitiva da economia internacional, há três grupos de agentes econômicos: o grande empresariado argentino – que soube lançar mão do programa de privatizações para converter suas operações industriais para o setor de serviços; as empresas transnacionais e as pequenas e médias empresas (pymes) que, ao contrário do Brasil, exercem um papel muito importante em segmentos tradeables com alto coeficiente de exportação (bens de capital, química, agroindústria, calçados, autopeças e vestimenta). Há ainda uma quarta categoria de empresas, majoritariamente de capital nacional (ou em venture) que soube tirar proveito do aprofundamento de suas operações industriais regionais com o objetivo de ocupar os mercados brasileiro e internacional (lácteos, alimentos em geral).

Entre as empresas multinacionais, há aquelas que buscam participar do processo de privatização, principalmente no setor de serviços (energia, telefonia, gás); as que exploram recursos naturais (minérios, papel e celulose); e as que lançam mão das estratégias de complementaridade e especialização produtivas, em geral altamente dependentes dos ganhos de economia de escala (bens de consumo duráveis). No caso dessas últimas, elas são responsáveis pelo aumento do comércio intra-firma na região e desfrutam de grande capacidade de influência política acerca das perspectivas futuras da integração regional em diferentes áreas. Isso se explica pela vantagem em ampliar as economias de escala em um ambiente de relativa proteção regional. Essas empresas reforçam as políticas dos governos em definir o bloco regional em sua política de comércio exterior comum.

Hirst (1994: 09-11) considera que a combinação entre as políticas neoliberais e a conformação política do empresariado argentino acabou resultando em políticas anti-industrializantes por parte do governo que não encontrou a devida resistência entre os setores empresariais mais importantes naquele país. De um lado, o governo Menem tratou de esvaziar a projeção política da União Industrial Argentina (UIA) – a principal instituição representativa do empresariado industrial do país, de capital nacional ou estrangeiro. De outro, as políticas neoliberais - e a capacidade de atração que as privatizações exerceram sobre determinados grupos industriais – acentuou ainda mais a fragmentação do empresariado argentino, incapaz de exercer “uma coordenação interempresarial de caráter plularista”. A defesa da indústria argentina foi paulatinamente abandonada pelos grupos “convertidos” com as privatizações e pelos defensores das políticas macroeconômicas neoliberais (o setor bancário, seguradoras e outros serviços).

A bandeira da defesa da indústria é hoje uma atribuição quase exclusiva das pymes e dos grandes grupos industriais argentinos beneficiados pela inserção competitiva no mercado brasileiro. Incapazes de influenciar a política econômica, esses grupos definiram uma agenda defensiva de inserção internacional/regional.

Como já foi assinalado, o projeto de formação do Mercosul em 1990 acabou por abortar o antigo processo de estabelecimento de sinergias setoriais, baseado no gradualismo tarifário e no acompanhamento microeconômico. O fato dos novos rumos do Mercosul coincidirem com o plano de estabilização argentino surtiu um impacto muito importante sobre o empresariado daquele país. Segundo Hirst, a partir daquele momento, as políticas de governo acabaram produzindo uma reação defensiva sobre o empresariado argentino, “com um duplo direcionamento” (Hirst, 1994: 11-12).

A experiência do período das cotas no setor automotivo (1991-1994), e os acordos setoriais nos setores siderúrgico, têxtil e petroquímico expressaram movimentos de reação ad hoc de segmentos empresariais argentinos à ameaça das exportações brasileiras. Ademais, a substituição dos protocolos setoriais da época do Pice (Programa de Integração Comercial e Econômica) pelos acordos intersetoriais é reveladora do novo ambiente propiciado pelos governos que, daquele momento em diante, o empresariado teria que operar.

Os protocolos setoriais eram resultado de negociações governamentais abrangentes, com uma estratégia pré-definida de integração, sujeita ao referendo dos setores empresariais envolvidos. Evidentemente, essa estratégia encontrava resistência entre os segmentos prejudicados. Contudo, balizavam os limites, os instrumentos, e o período de tempo em que a integração deveria evoluir. Já os acordos setoriais respondiam a interesses empresariais fragmentados, eram iniciativas “que atendiam a interesses setoriais específicos e que contavam com um marco regulatório extremamente vago” (idem, 11). Na verdade, o novo contexto do Mercosul, em razão das exigências macroeconômicas da estabilização monetária na Argentina, fez com que o governo Menem imprimisse um caráter “comercialista” à regionalização, deixando aos segmentos empresariais a busca de acordos específicos, sustentados mais pelo temor das exportações brasileiras do que de uma estratégia ofensiva de reestruturação industrial (idem, 11).

Entre as três adversidades enfrentadas pelo empresariado argentino no Mercosul (Hirst, 1994: 12)[3], a valorização do peso é a mais aguda. Em menos de dois anos de plano Cavallo, a Argentina já auferia déficits comerciais com o Brasil. A questão cambial acabou por aguçar a politização antimercosul ao longo do período de transição, momento em que começaram a ser rebaixados as alíquotas do imposto de importação, seguindo o cronograma de desgravação progressiva e automática definido pelo cronograma de Las Leñas (1992). Os setores mais afetados pelo aumento das exportações brasileiras ao mercado argentino eram segmentos majoritariamente de capital nacional, concentrados em pymes e grandes grupos industriais[4].

Como bem nota Hirst, as críticas dos empresários à presença brasileira no mercado argentino tinham duas origens bem definidas. Em primeiro lugar, havia os setores empresariais mais vulneráveis que passaram a atacar as premissas da estabilização monetária, pondo ênfase na perda de competitividade do produto argentino em razão da valorização cambial. Em segundo lugar, havia segmentos dos grupos empresariais, articulados a setores governamentais de peso, que criticavam os instrumentos de estímulo à competitividade do produto brasileiro (Programas de exportação; incentivos fiscais, etc). Na realidade, esses setores estavam incomodados com a capacidade de atração de investimentos diretos exercida pela economia brasileira. Essa capacidade mostrava-se latente no período do governo Itamar (1993-1994) mas ganhou importância crescente a partir do governo FHC (1995-1998).

Os neoindustriais enxergam o Mercosul como uma forma de ingressar no mercado brasileiro, a partir de ganhos de eficiência com economias de escala e associações com empresas brasileiras. Esses grupos encontrar-se-iam em desvantagem conjuntural por conta da valorização do peso argentino e da instabilidade da economia brasileira. São grupos nacionais, pymes e grandes empresas industriais argentinas naqueles segmentos tradicionalmente competitivos nos mercados internacionais.

Esses grupos sentem-se ameaçados pelas exportações brasileiras e desprestigiados pelo governo argentino porque, segundo eles, arcam com custos fixos mais elevados (salários, serviços - energia, etc.) e dispõem de menor capacidade de influência política, vis a vis os grupos empresariais brasileiros. Como afirma Hirst, “a preocupação central [desses segmentos] é a de que a forma como atua o Estado no Brasil, por meio de uma relação especial com o empresariado industrial, termina reforçando as assimetrias argentino-brasileiras” (Hirst: 1994: 15). Entrando em questões mais pontuais, critica-se o fato do governo tomar medidas unilaterais no âmbito do comércio exterior (definir níveis tarifários sem qualquer negociação e deixar de lado os instrumentos de defesa comercial - antidumping, salvaguardas, etc.), esvaziar a capacidade de influência da UIA (que criou uma divisão “Mercosul” em 1992[5]) e preocupar-se em demasia com questões macroeconômicas em detrimento de programas de reestruturação produtiva a fim de dotar esses segmentos de maior competitividade sistêmica. Resta a esses grupos a busca de acordos setoriais defensivos frente à ameaça real de desindustrialização. A desvalorização do Real reforça ainda mais essa percepção a partir do número de empresas que deslocam operações para o Brasil.

No caso das críticas de grupos empresariais neoliberais, a associação com o Brasil reforça a atração da economia argentina em busca de novos capitais. O Mercosul é uma fonte de legitimidade e de grande capacidade de atração de investimentos diretos aos setores convertidos pelo programa de privatizações. A proximidade com a política econômica é evidente. O governo Menem, sem dúvida, alinhava-se à percepção de que os desequilíbrios macroeconômicos poderiam ser geridos com a maior capacidade de atração de investimentos e com o estímulo às exportações ao mercado brasileiro. A visão do governo Menem era eminentemente macroeconômica. O Mercosul tinha um caráter instrumental, isto é, garantir ao máximo superávits comerciais a fim de garantir os fundamentos do plano de estabilização.

Nessa perspectiva, não agradava aos segmentos empresariais neoliberais argentinos a instabilidade econômica no Brasil pré Plano Real. O discurso amplamente difundido em torno da necessidade de harmonização das políticas macroeconômicas foi reverberado à exaustão pela imprensa argentina como a “salvação da lavoura” no Mercosul. Ademais, passou a incomodar também os crescentes superávits comerciais auferidos pelo Brasil no período 1992-94. Nos planos do Ministro Cavallo, déficits comerciais com o Brasil não poderia ser uma tendência de longo prazo devido à necessidade de ingresso de divisas como forma de lastrear a expansão da base monetária ancorada ao dólar. Foram esses segmentos empresariais que, em diferentes momentos, ameaçaram privilegiar o Nafta em detrimento do Mercosul, e conseguiram com essa iniciativa certo respaldo governamental. A ambigüidade do governo Menem a esse respeito foi utilizado como arma de negociação em diferentes momentos do processo de integração com o Brasil.

4. O Segundo Argumento: O Plano Real (1994-98) e o IED (Investimento Externo Direto)

A referência ao período do “Plano Real” não diz respeito, especificamente, à situação brasileira. O objetivo é enfocar o Mercosul, a partir da mudança ocorrida na política econômica do Brasil. Nesse caso, dois fenômenos chamam atenção: esse é o período “dourado” do Mercosul, momento em que as duas economias viveram anos de crescimento econômico relativamente expressivos (exceção ao ano de 1995 para a Argentina, país mais impactado pela crise mexicana de dezembro de 1994) e conseguiram, do ponto de vista macroeconômico, um dos objetivos propostos desde o início do processo de liberalização: a atração de IED (Investimento Externo Direto). Como já foi assinalado, devido à orientação neoliberal dos governos envolvidos, o Mercosul foi considerado um instrumento importante para o equilíbrio das contas externas, a partir da condução das políticas econômicas domésticas. Em outras palavras, em nenhum momento os governos esboçaram qualquer iniciativa seja na coordenação das políticas cambiais, fiscais ou monetárias, seja muito menos de harmonização dessas políticas. O objetivo era usar o Mercosul para auferir superávits comerciais (ou diminuir os déficits) e atrair IED para diminuir o déficit em transações correntes do balanço de pagamentos. Como os fluxos comerciais intrabloco cresceram de forma expressiva e, principalmente, a economia brasileira foi capaz de absorver as exportações de seus sócios no Mercosul, foi possível conduzir o processo de integração com baixo nível de institucionalidade, sem a ocorrência de conflitos comerciais que pudessem interferir, de forma negativa, na agenda dos governos.

O segundo aspecto a considerar é, paradoxalmente, resultado do crescimento da importância do Mercosul, seja em sua capacidade de atração de IED, seja nos fluxos de comércio crescentes intrabloco. Como não existe um marco regulatório regional para as questões relativas a incentivos, tributos e custos trabalhistas, o fluxo de investimentos estimulou a concorrência entre o Brasil e a Argentina. Em razão de seu sistema tributário federalizado (ICMS para os estados e IPI para o governo federal), os estados brasileiros passaram a oferecer subsídios às novas empresas (newcomers), desviando parte dos investimentos destinados às regiões mais desenvolvidas do Brasil e da Argentina. Chamado de “guerra fiscal”, esse fenômeno esteve no centro das discussões acerca do regime automotivo brasileiro e, depois, foi institucionalizado pelo regime especial para as regiões Norte (NO), Nordeste (NE) e Centro-Oeste (CO). Mais à frente, o tema foi amplificado com a saída da Ford do Rio Grande do Sul, atraída pelos incentivos concedidos por uma nova MP (Medida Provisória) especial e pelo governo baiano. Mais recentemente, o tema da “guerra fiscal” volta à cena no Mercosul, no momento em que muitas empresas na Argentina deixam o país vizinho e transferem suas fábricas para o Brasil, por conta dos altos custos de produção, da desvalorização da moeda brasileira e pelo desejo de localizarem suas plantas mais próximas do mercado de destino.

A importância do Mercosul para a condução das políticas econômicas domésticas (equilíbrio do balanço de pagamentos) e a disputa pelos investimentos diretos tornou-se mais importante depois que o Brasil lançou o plano Real em 1994. A economia brasileira passou a sinalizar condições macroeconômicas mais simétricas às existentes na Argentina: baixa inflação, crescimento econômico e um mercado consumidor muito maior a ser explorado. A institucionalização do Mercosul com os Acordos de Ouro Prêto, corroborou a atratividade exercida pela economia brasileira.

Segundo Milner (1997), em sua pesquisa sobre as estratégias empresariais no Nafta, as firmas mais rapidamente beneficiadas foram aquelas em que, nas negociações junto aos governos, tiveram as tarifas de importação de seus produtos rebaixados a curto prazo. Em comum a elas encontra-se o fato de dependerem de economias de escala. Milner explica que esses setores vislumbraram, antes de outros, as vantagens de um mercado regional protegido pelo índice de conteúdo local (local content)[6], propiciando a elas condição privilegiada para auferir ganhos de rentabilidade sem aumento correspondente da concorrência, devido às estruturas de mercado oligopolizadas (concorrência imperfeita).

Contudo, Milner não dá o passo seguinte em seu raciocínio, para checar se esses setores - os que auferem maior rentabilidade (dependentes de economias de escala), são também aqueles que mais investiram na região. A relação entre empresas dependentes de economias de escala e ganhos de relatividade auferidas com a regionalização parece perfeita. Falta provar que elas lideram os investimentos diretos, seja na forma de novas fábricas, ampliação da capacidade instalada ou mesmo por meio de fusões e aquisições, parcerias ou ventures. Adotando-se esse procedimento, pode-se demonstrar quais as empresas/setores realmente comprometidos com a continuidade do processo de integração regional. Em um contexto marcado pela desvalorização cambial brasileira, recessão, queda nos fluxos de comércio intra-bloco, e incertezas no campo político, conhecer os setores interessados em manter/aprofundar o Mercosul é uma tarefa importante para o futuro da integração regional.

O presente trabalho procura identificar os setores que mais investiram no mercado regional, procurando responder à indagação: quais são as firmas que mantêm o interesse na continuidade do Mercosul e quais aquelas potencialmente mais comprometidas com a inserção da economia brasileira em acordos mais amplos, como a Alca e a possível área de livre-comércio Mercosul-EU (ou acordos multilaterais no âmbito da OMC)?

Em primeiro lugar, é preciso considerar que os fluxos de investimentos não responderam apenas a mudanças no plano das políticas comerciais dos países do Cone Sul. São parte de um novo contexto de liberalização, reformas públicas e de desregulamentação que marcou a passagem, ainda no final dos anos 80, do antigo modelo de substituição de importações para uma situação de integração aberta, competitiva, e sujeita a maiores incertezas, principalmente para os países em desenvolvimento. Esse novo contexto resultou em legislações mais favoráveis aos investimento estrangeiro, adotadas por parte dos países hospedeiros. Nesse sentido, encerrou-se na América Latina uma longa tendência de regulamentação restritiva nessa matéria.

O interesse dos países em desenvolvimento, especialmente manifestado pelo Brasil e pela Argentina, em atrair investimentos estrangeiros em geral, e IED em particular, tem várias explicações. Ambos os países promoveram grandes programas de privatizações; sabe-se que o IED traz ganhos de eficiência e tecnologia; e, principalmente, pode incrementar as exportações, ajudando o balanço de comércio a contrabalançar o déficit em conta corrente[7]. Esse último fator é importante no caso do Mercosul porque tanto o Brasil quanto a Argentina optaram, em períodos coincidentes (1994-98), por adotar políticas macroeconômicas de valorização da moeda. Essa estratégia de adoção de âncoras cambiais acabou fazendo com que a capacidade de atração de investimentos externos se transformasse na pedra angular da estabilidade macroeconômica doméstica dos dois maiores países do Mercosul. É verdade que a opção argentina é mais profunda - paridade fixa com livre conversibilidade. Mas o resultado para as contas externas é o mesmo, ou seja, durante o período do Plano Real, os déficits nas contas de serviços e de comércio foram financiados com fluxos de investimento em carteira (portfolio) e IED, tornando o Brasil dependente da entrada de divisas.

Sem dúvida, essa estratégia apresentou ganhos consideráveis: garantiu baixos níveis de inflação, reforçou a credibilidade internacional das políticas de estabilização e criou um ambiente institucional propício à internacionalização dos fluxos financeiros e de capitais. No entanto, a percepção ulterior é a de que os custos foram maiores do que os benefícios. A economia brasileira sofreu um processo de desnacionalização sem precedentes em sua história, o ritmo da atividade econômica diminuiu, os custos sociais (desemprego) aumentaram e mesmo o grande volume de IED que ingressou no Brasil acabou gerando aumento na remessa de lucros e dividendos que oneraram a conta de serviços[8].

Como considerar o Mercosul no bojo das estratégias nacionais de atração de IED no Mercosul, no sentido de quantificar a parte relativa às novas plantas e ampliação da capacidade instalada (além das fusões e aquisições) em resposta ao aumento da demanda intra-bloco?

Sem dúvida, o Mercosul foi parte de uma estratégia de política econômica, adotada pelos governos argentino (desde 1991) e brasileiro (desde 1994) de forma unilateral, de atração de investimento estrangeiro com vistas ao financiamento do balanço de pagamentos. Nesse bojo, parte do investimento ingressou como IED seja dirigido às privatizações, seja para responder às operações regionais de aumento de economias de escala e/ou controle de mercados.

Segundo Giordano e Santisso (1999), a América Latina recebeu em 1996 cerca de 35,3% dos fluxos de IED dirigidos aos países emergentes e em 1997 o percentual teria chegado a 43,9%. Os países do Mercosul ficaram com 6,6% dos fluxos globais, contra apenas 2,2% (média anual) entre 1984-89. Desse total, o Brasil absorveu cerca de 75% dos fluxos de IED direcionados ao Mercosul, a Argentina 24% e o Paraguai e o Uruguai juntos ficaram com apenas 1%.

TABELA 3 - IED NO MERCOSUL 1990-1996 (em US$ milhões)

CATEGORIA	MÉDIA ANUAL 1984-89	%	VOLUME ACUMULADO	%	MÉDIA ANUAL 1990-96
INVESTIMENTO TOTAL	115.370	100,0	1.659.092	100,0	237.013
PAÍSES DESENVOLVIDOS	93.117	80,7	1.099.520	66,3	157.074
PAÍSES EM DESENVOLVIM.	22.195	19,2	513.634	31,0	73.376
AMÉRICA LATINA/CARIBE	7.739	6,7	149.493	9,0	21.356
MERCOSUL Argentina Brasil	1.594 653 906