Karina
Pasquariello Mariano*
Marcelo Fernandes de Oliveira**
Tullo Vigevani***
De acordo com inúmeros
autores, haveria motivações diversas para a cooperação internacional e,
portanto, também para a integração regional. Em estudo clássico, Aron (1962)
sugere algumas formas pelas quais iriam construindo-se as relações entre os
Estados, haveria diferentes níveis de cooperação, entre os quais, alianças
provisórias, coalizões permanentes, muitas vezes determinadas pelas condições
geográficas.
Nas últimas décadas do
século XIX e nas primeiras do século XX, as relações entre Estados
traduziram-se em diferentes ocasiões na concepção de alianças de duas frentes.
Podemos lembrar que até o fim da Guerra Fria, portanto até 1990
aproximadamente, tiveram peso questões vinculadas à distribuição de forças e à
questão da manutenção dos equilíbrios, globais ou regionais. Sem querermos
reconstruir a história das relações entre a Argentina e o Brasil no século XIX
e na maior parte do século XX, cabe recordar que estes temas interessaram
também a estes dois países. Sendo temas relevantes na América do Sul e na Bacia
do Prata em particular.
É ainda Aron a assinalar que
“o comportamento externo dos Estados não é ordenado exclusivamente pela relação
de forças: as idéias e os sentimentos influenciam as decisões dos atores
internacionais” (ARON, 1962, p. 125), por sinal, tema intensamente discutido
pelos construtivistas contemporâneos (WENDT, 1994; ADLER, 1997; CHECKEL, 1998).
O que queremos dizer é que a questão do caráter do regime político, muito atual
no final do século XX e início do XXI, é um tema que não passou em absoluto
desapercebido nas décadas passadas.
Neste sentido, a distinção
entre sistemas homogêneos e heterogêneos, desenvolvida por Aron (1962), pode
ser bastante elucidativa. Sistemas homogêneos seriam aqueles que reúnem Estados
do mesmo tipo, enquanto os heterogêneos congregariam Estados organizados
segundo princípios diferentes. Podemos dizer que no caso dos países que
integram o Mercosul, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, e seus associados
por meio de áreas de livre comércio, Bolívia e Chile, um dos elementos importantes que em meados da
década de oitenta impulsionou o processo de integração, inicialmente entre
Argentina e Brasil, foi exatamente a percepção de que valores comuns estavam se
consolidando nas respectivas sociedades, em particular o valor democracia.
Portanto, pode-se ter como ponto de partida para a discussão do tema democracia
e integração no Mercosul, o reconhecimento que algumas das condições
necessárias, ainda que não suficientes, estão presentes.
No caso do Mercosul é
importante ressaltar que a questão democrática foi colocada desde o início como
uma condição fundamental para a integração na região. Os governos mostraram-se
sempre preocupados em assegurar a legitimidade em torno das negociações
realizadas no interior desse processo, e para tal, incorporaram ao longo do
tempo diferentes representantes da sociedade. De fato, a preocupação com o
aspecto democrático dos regimes políticos dos países integrantes do Mercosul
está tornando-se um tema cada vez mais importante dentro da própria integração
regional, basicamente porque à medida que esta se aprofunda os impactos na
sociedade tornam-se mais visíveis e provocam a mobilização dos interesses nela
presentes.
No entanto, essa situação
tende a se alterar à medida que o processo de integração avança e se aprofunda
originando novas demandas e necessidades de aprimoramento dos canais de pressão
presentes na sociedade, inclusive de criação de novos mecanismos de intervenção
ou de influência.
Desde o início houve espaço
para a participação dos Poderes Legislativos por meio da Comissão Parlamentar
Conjunta do Mercosul. No caso brasileiro em particular, que pode ser em linhas
gerais generalizado para os demais países, nem sempre essa garantia para a
intervenção resultou numa influência real no andamento da integração e na
representação efetiva dos interesses sociais.
Acreditamos que a médio e
longo prazo essas pressões e interesses estarão organizados a ponto de se
tornarem elementos decisivos na determinação das características que o Mercosul
poderá adquirir. No momento, sua evolução ainda está bastante controlada e
definida pelas esferas governamentais responsáveis pelo seu funcionamento (no
caso brasileiro, são especialmente os ministérios da área econômica e das
Relações Exteriores).
Este artigo levanta em
linhas gerais algumas questões que estão sendo analisadas numa pesquisa em
desenvolvimento no Cedec (Centro de Estudos de Cultura Contemporânea) sobre
essa questão, intitulada "Mercosul: a emergência de uma nova
sociedade". Supomos nessa análise que o processo de integração tenderá a
se aprofundar em questões que vão além dos aspectos comerciais, exigindo maior
participação dos atores políticos. Além disso, os avanços alcançados até o
momento tenderão a afetar de modo crescente o cotidiano das populações
envolvidas, criando condições mais propícias para um maior interesse e
mobilização em torno da questão da integração regional.
Nesta perspectiva,
acreditamos que conforme o Mercosul for sendo incorporado ao dia-a-dia da
sociedade, haverá uma forte tendência para ser incorporado como um tema
importante na agenda de negociação dos
partidos políticos, tornando-se inclusive um assunto catalisador de atenção e
até mesmo de votos.
Tendo em vista esses
supostos, nosso objetivo neste artigo será analisar a interseção do processo de
integração do Mercosul com os interesses políticos que ele gera, verificando em
que medida a este mesmo processo passa a integrar a pauta dos interesses
político-partidários nacionais. Trataremos os temas democracia e integração em
suas relações, considerando três aspectos: a) a evolução formal do tema da
democracia no processo de constituição e desenvolvimento do Mercosul, b) a
razões estruturais da adesão do grupo regional ao valor democracia, c) os
órgãos que expressam a democracia representativa no bloco, particularmente a
Comissão Parlamentar Conjunta e os partidos políticos que a integram,
analisando tanto sua atuação como sua mobilização em relação a algumas
questões.
Um tema relevante para
compreender os problemas com que vem se defrontando o Mercosul nos últimos anos
tem a ver, exatamente, com o entendimento de termo democracia e com o nível de
entendimento comum existente a respeito dos valores chamados universais. Os
formuladores iniciais da integração entre Argentina e Brasil, na metade dos
anos oitenta, durante os governos Alfonsín e Sarney, acreditavam que a
redemocratização dos dois países seria uma alavanca que viabilizaria o consenso
social necessário para fortalecer a capacidade de negociação internacional
desses países. Ao mesmo tempo, uma aliança entre eles seria um fator importante
para esse mesmo objetivo. Em outros termos, a democracia e o surgimento, pela
primeira vez nesta região, de formas importantes de cooperação entre os dois
países fortaleceria os fatores de proteção frente aos riscos que já
vislumbravam-se com a nova fase da economia internacional: Leis de Comércio dos
Estados Unidos de 1984 e de 1988, Uruguay
Round a partir de 1986, globalização
dos sistemas produtivos.
Tratava-se de compreender as
modificações em curso no plano internacional, sabendo que o desenvolvimentismo
cepalino, hegemônico em parte importante da América Latina nos anos cinqüenta e
sessenta não seria mais possível, que formas relativamente autárquicas não
seriam mais toleradas. Ao mesmo tempo, o alargamento do espaço econômico,
passando de nível nacional para regional, permitiria aumentar as economias de
escala, ganhar competitividade e, consequentemente, adequar-se aos novos
tempos.
A questão democrática
constituía-se em tema importante da integração, ainda que não tenha sido
explicitamente considerada no Tratado de Assunção, que constitui o Mercosul. De
fato, nesse Tratado, assinado em 26 de março de 1991, pelos presidentes da
Argentina, Menem, do Brasil, Collor de Mello, do Paraguai, Rodríguez, e do
Uruguai, Lacalle, os temas tratados são aqueles relativos à constituição de um
mercado comum, especificamente voltado para os temas econômicos: bens,
serviços, fatores produtivos, tarifa externa comum, coordenação de políticas
macroeconômicas e setoriais. Não cabe dúvida, porém, que a questão da democracia
está na base do acordo regional, tanto é assim que o Paraguai só foi
incorporado às negociações depois do fim da era Stroessner. A questão
democrática estaria colocada como implícita, ainda que não formalizada
explicitamente.
Como analisado em outras
ocasiões, as razões históricas da aproximação são remotas, e pode-se considerar
que seu ponto de partida distante foi o acordo assinado em outubro de 1979
pelos governos militares de Videla, na Argentina, e de Figueiredo, no Brasil,
em conseqüência das negociações tripartites para o aproveitamento hidrelétrico
do Rio Paraná, que resultou na construção usinas de Corpus (entre Argentina e
Paraguai) e de Itaipu (entre Brasil e Paraguai). Como dissemos, as negociações
iniciadas em seguida, a partir de 1985, entre Alfonsín e Sarney, visavam ao
fortalecimento das economias nacionais. Alcançar progresso técnico e econômico num entorno de consolidação
democrática, aparentemente, passou a ser a finalidade dos governos destes
países, assim como o já citado aumento de suas capacidades competitivas no
mercado mundial (PEÑA, 1992).
Um fator relevante para
acentuar a disposição à cooperação no Cone Sul é a passagem de uma situação de
competição não cooperativa, cujas origens podem ser encontradas no século XIX,
mas que permaneceram ao longo da maior parte do século XX, para uma situação em
que parte das elites dirigentes dos dois países passam a perceber as vantagens que poderiam advir de políticas de
integração regional. Em 30 de novembro de 1985 foi assinada, já dentro desta
perspectiva, a Declaração de Iguaçu, onde enfatiza-se a consolidação do
processo democrático, a união de esforços na defesa conjunta dos interesses de
ambos os países nos foros internacionais e o aproveitamento dos recursos comuns
entre eles. A dimensão econômica desse novo relacionamento político foi
alcançada em 29 de julho de 1986, com a assinatura do Programa de Integração e
Cooperação Econômica (PICE), que levou à concretização de 24 protocolos.
Uma questão importante para
a compreensão das atuais dificuldades existentes no Mercosul, é entender as
motivações centrais dos dois países no processo de integração. O tema da
inserção internacional preocupava os formuladores da política brasileira, em
boa medida situados no Ministério das Relações Exteriores. Enquanto o tema da
modernização e a possibilidade de contar com um mercado quase três vezes maior
que o interno, eram objetivos dos formuladores da política argentina (CAPUTO e
SABATO, 1991).
Neste contexto, os dois
países assinaram, em 29 de novembro de 1988, o Tratado de Integração,
Cooperação e Desenvolvimento. Visando, num prazo de dez anos, a formação de um
espaço econômico comum, com a eliminação de todos os obstáculos tarifários e
não-tarifários ao comércio de bens e serviços, assim como a convergência entre
suas políticas macroeconômicas. Observe-se que este prazo foi radicalmente
encurtado em seguida, mantendo-se o pressuposto de coordenação das políticas
macroeconômicas, objetivo certamente não alcançado até o final dos anos
noventa: outra das causas relevantes da crise vivida no ano de 1999.
Novidades importantes
surgiram como conseqüência das eleições de 1989, na Argentina (novo presidente,
Menem) e no Brasil (novo presidente, Collor de Mello). Os dois novos governos
defendem de forma aberta as idéias liberais, particularmente o livre comércio e
a liberalização econômica, passando a entender que a integração regional
poderia servir de instrumento facilitador dessa perspectiva. Assim, em julho de
1990 assinaram a Ata de Buenos Aires, que fixou a data de 31 de dezembro de
1994 como o prazo final para a constituição de um mercado comum entre os dois
países, adiantando em cinco anos a constituição da União Aduaneira entre eles
(BARBOSA, 1991; ALMEIDA, 1998), prevista, pelo Tratado de novembro de 1988.
Nesta fase consolidou-se a
adesão do Uruguai ao processo de integração na perspectiva da integração
regional. O Uruguai já estava vinculado ao mesmo tempo à Argentina e ao Brasil,
por meio de Acordos de Complementação Econômica no quadro da ALADI (Associação
Latino-americana de Integração). Em agosto de 1990, o Paraguai foi também
convidado a participar das negociações que estavam prestes a levar à
constituição de um bloco regional formal. A partir daí o processo para a
criação do Mercosul acelerou-se, como discutimos acima.
A leitura dos documentos do
Mercosul, a começar pelo Tratado de Assunção, mostram a clara preponderância
dos temas econômicos. O preâmbulo do Tratado trata da questão político social
apenas em seu último parágrafo, quando fala da "vontade política de deixar
estabelecidas as bases para uma união cada vez mais estreita entre seus
povos...". Além disso, há uma consideração no Tratado de Assunção que
ganhou sentido político, tornando-se inclusive razão de contrastes entre
Argentina e Brasil no final dos anos noventa, a que sinaliza o papel da
"evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de
grandes espaços econômicos, e a importância de lograr uma adequada inserção
internacional para seus países" (ALMEIDA, 1998: p. 95). Os vinte e quatro
artigos dos seis capítulos, tratam todos de questões econômicas e comerciais,
ou de problemas administrativos. O mesmo ocorre com os cinco anexos.
O Protocolo de Ouro Preto,
assinado em 17 de dezembro de 1994, que instituiu formalmente a União
Alfandegária incompleta, encerrando o chamado período de transição para o
mercado comum, em seus doze capítulos e cinqüenta e três artigos, concentra-se
do mesmo modo em questões organizativas e econômicas. É verdade que neste
Tratado atribuiu-se ao Conselho do Mercado Comum, composto pelos ministros das
relações exteriores e da economia, contando com a presença semestral dos
Presidentes dos Estados partes, a responsabilidade pela condução política do
processo de integração. Porém, nas funções e nas atribuições do Conselho é
certo que não surgem claramente responsabilidades no que tange à observância da
democracia e de cláusulas democráticas.
O papel da Comissão
Parlamentar Conjunta, que funciona desde 1991, de acordo com o Tratado de Assunção,
não foi ampliado a partir de 1995, quando passou a constituir-se em órgão da
estrutura institucional do Mercosul, ainda que com algumas novas funções. De
acordo com o artigo 26, limita-se a encaminhar, por intermédio do Grupo Mercado
Comum, recomendações ao Conselho. Cabe assinalar, como veremos melhor no item
4, que a Comissão Parlamentar voltou-se à discussão de suas possíveis
contribuições à integração, tais como, acelerar processos internos relativos ao
bloco, coadjuvar na harmonização de legislações, servir de órgão consultivo ao
Conselho, mas não teve qualquer papel, ao menos do ponto de vista formal, no
sentido de fortalecer o debate democrático sobre a integração, nem qualquer
papel controlador da vigência de princípios democráticos nos quatro países.
O outro órgão criado pelo
Protocolo de Ouro Preto, que pode ter o papel de condensador de interesses
sociais e democráticos, é o Foro Consultivo Econômico-Social, cuja função é
o de dar voz aos representantes dos setores
econômicos e sociais. No caso do Foro, além de seu caráter consultivo, limitado
a emitir recomendações ao Grupo Mercado Comum, cabe assinalar a dificuldade de
seu funcionamento e a imprecisão de suas funções.
Ainda assim, apesar dos
problemas e das controvérsias para a definição da relação entre democracia e
integração para o caso do Mercosul, não cabem dúvidas que o bloco regional
serviu para reforçar valores democráticos, difundindo-os e, acreditamos,
consolidando-os. Para discutir esta perspectiva, será necessário fazer referência
ao debate universal sobre a democracia e o seu significado. Em seguida, veremos
como estes valores influíram concretamente o debate e a evolução política do
Mercosul. Neste sentido, as relações com a União Européia também têm um papel
específico a jogar.
Para o fim de examinar a
questão democrática, ou até mesmo a efetividade informal da cláusula
democrática, cabe, em relação ao Mercosul, uma interrogação que se coloca para
o sistema internacional em geral: a de saber se esse bloco regional deve ser
considerado como uma associação de objetivos ou uma associação prática.
Provavelmente, esta pergunta ganhará relevância nos próximos anos. Sua resposta
sinalizará se este bloco regional, sobrevivendo a crises aparentemente
conjunturais, ainda que profundas, se consolidará com base em interesses comuns
às sociedades que o compõe ou se desagregará como proposta significativa, ainda
que podendo sobreviver como acordo de liberalização comercial.
Até aqui, mesmo pelas manifestações
autônomas de seus governos (questões do Conselho de Segurança das Nações
Unidas, da proposta de integração à OTAN, da negociação da ALCA, da
desvalorização da moeda, etc.), o Mercosul vem demonstrando que não pode ser
encarado como uma associação de objetivos. A associação de objetivos, implica,
de algum modo, e exagerando para indicar a direção, uma weltanschauung comum, ainda que parcial. Ao contrário, os valores
da associação prática referem-se àqueles necessários às relações que não envolvem
nenhum fim comum, mas indicam uma situação em que os Estados estão obrigados a
conviver conjuntamente, provavelmente estimulados por necessidades reais, mas
sem uma perspectiva comum forte (NARDIN, 1987).
O mundo pós Guerra Fria
esboça um debate que se situaria no campo da associação de objetivos:
exatamente este debate coloca temas como o da democracia no centro das relações
internacionais. O mesmo autor afirma partilhar a "premissa de que são as
práticas comuns e não os objetivos partilhados que oferecem as condições da
associação internacional" (NARDIN, 1987: p. 27). Desta forma, a adesão ao
valor democracia seria um dos elementos de comprovação do êxito ou não da
integração regional. É o mesmo que dizer que a comprovação ou não do êxito da
integração pode traduzir-se na verificação de que o processo de sua
constituição consolida valores comuns, ou, ao contrário, apenas constitui uma
associação prática de conveniência, ainda que sólida. Mesmo no segundo caso
haveria objetivos compartilhados, mas não uma perspectiva comum forte.
O sistema internacional,
desde Westphalia (1648), não teve em sua estrutura conceitual básica normas
comuns. Ao menos foi assim até o fim do século XX. Um dos papéis dos blocos
regionais, entre outros, seria o de introduzir normas comuns reciprocamente
aceitas, com possibilidade política e jurídica de aplicação, até mesmo
coercitiva. O importante para nós, na análise da questão democrática no
Mercosul, é compreender o papel das normas e o fato de que elas, ainda que
provenientes, muitas vezes, dos mais fortes, não excluem a possibilidade de
servir também aos mais fracos. Experiências recentes no Mercosul estariam
demonstrando a razoabilidade deste raciocínio: seria o caso da crises
institucionais no Paraguai, dos primeiros semestres de 1996 e de 1999, ambas
ligadas ao papel político das forças armadas, em particular do general Oviedo.
O Mercosul, como amplamente
sabido, é um processo de integração regional que se apoia sobre o princípio da
intergovernabilidade. Foi até hoje rejeitada a idéia de supranacionalidade, com
maior ênfase de parte da Argentina e do Brasil. Bull (1995) defende a idéia de
que o sistema interestatal tem permitido ao longo da história compatibilizar
normas com anarquia, levando à prevalência de algumas normas comuns. O que
queremos dizer é que, apesar da intergovernabilidade, de fato vêm se afirmando
no bloco regional os princípios da democracia. A afirmação desses princípios
não é espontânea e tem diretamente a ver com as modificações em curso no
sistema internacional. A questão coloca-se tanto no plano da teoria, quanto no
plano da prática.
Em abril de 1996, quando o
general Oviedo ameaçou o presidente constitucional do Paraguai, Wasmosy, uma
articulação, centrada ao redor dos embaixadores dos Estados Unidos (Service),
do Brasil (Oliveira Dias) e da Argentina (Auad), levou em pouco tempo à derrota
da tentativa de quebra da legalidade institucional formal. As ameaças de
isolamento político e econômico do Paraguai, inclusive o risco de congelamento
de sua participação no Mercosul, estimularam um acordo que, substancialmente,
garantiu a continuidade da legalidade constitucional (MARIANO e OLIVEIRA,
1999).
A tendência à consolidação
universal do valor democracia tem diferentes razões. Desde logo, deve-se
reconhecer que a matriz deste fenômeno tem estreita ligação com os valores que
tornaram-se hegemônicos nos últimos cinqüenta anos, os de origem
liberal-democrática. Ao lado das relações de poder, ou melhor, complementando
as relações de poder, ganham relevância os temas ligados ao softpower (NYE, 1992), que têm a
vantagem, ao mesmo tempo, de absorver a idéia de hegemonia e de eventualmente
serem de efetivo interesse para os povos.
Passamos por um período no
qual outras forças parecem atuar, não apenas os Estados, fortalecendo
determinadas tendências, na maior parte dos casos exatamente aquelas ligadas
aos interesses considerados universais. Há aumento do número de atores com
papel internacional e há interesses tentando afirmar-se nesse cenário. Para
Bonanate (1989), ao resultarem esses interesses em regimes internacionais,
estes últimos passariam a ditar as regras de comportamento. Em outras palavras,
uma interpretação radical seria a de que o comportamento político de cada
Estado nacional e de cada sociedade passaria a estar menos ditado por lógicas
nacionais e mais por valores universais, transferidos para a esfera dos blocos
regionais e para dentro de cada Estado.
Na interpretação de setores
relevantes do Estado brasileiro, a capacidade dos regimes internacionais de
impor suas regras de funcionamento aos Estados e às sociedades está determinada
pela existência de um concerto. O que nos parece significativo para a
compreensão dos termos da introjeção do valor democracia no Mercosul, é que
para aqueles setores, mas o mesmo pode ser dito para partes das elites de
Argentina, Paraguai e Uruguai, ainda que em escalas heterogêneas, e mesmo do Chile e da Bolívia, o fato dos
valores serem resultado de concerto e de hegemonia não implica em sua rejeição.
Esses mesmos valores podem estar em sintonia com os do Brasil, ou da Argentina,
ou do Paraguai, ou do Uruguai. Isso implica em atitudes ativas de sustentação
dos regimes, mesmo quando garantidos por um consenso internacional que conta
com o apoio explícito das potências (FONSECA JR., 1998).
Assim, a coincidência de
interesses entre o concerto e países como o Brasil, no que tange a alguns
valores, não todos, evidenciaria a potencialidade positiva de regras
crescentemente estáveis, inclusive no que toca às políticas regionais, em
particular à do Mercosul. A adesão aos valores da democracia parece estar entre
aqueles temas onde há coincidência de interesses.
Hurrel (1999), ao indagar as
razões do low profile e do débil protagonismo brasileiro em
temas conexos aos de softpower, sugere
que isto poderia levar ao enfraquecimento da posição do país no sistema
internacional, inclusive, acrescentamos nós, poderia criar dificuldades ao
próprio processo de integração regional na medida em que outros países do
Mercosul pareceriam aderir mais facilmente à lógica do concerto, debilitando a
coesão regional. Sem dúvida, a indagação é válida. Mas a resposta a encontramos
em que para as mesmas elites - no caso brasileiro trata-se de sua parte
majoritária -, de fato, alguns valores hegemônicos coincidem com os interesses
do Brasil, mas outros não.
No Mercosul, a questão da
adesão à democracia tornou-se um tema aparentemente homogêneo, existindo a este
respeito alto grau de entendimento entre os governos e entre as partes mais
decisivas das sociedades. O mesmo não pode ser dito em relação a outras
questões, para as quais as posições dos países centrais são interpretadas de
forma diferente por cada um dos governos do Mercosul. Questões concretas dão
consistência empírica a esta interpretação. Assim, paradoxalmente, uma certa
homogeneidade nas posições dos países da região em relação à questão do
julgamento de Pinochet pela Espanha e à sua extradição pelo Reino Unido, pode
ser também interpretada como preocupação pela estabilidade democrática do
Chile. Dissemos que pode ser também interpretada, visto que há outras
explicações, particularmente as relativas às formas de valorização do conceito
de soberania nacional.
No estudo do tema da
democracia no Mercosul, deve-se ter em conta que nesta etapa histórica, além
dos atores estatais, têm crescente importância os atores não estatais. Pode-se
afirmar que há um crescimento da preocupação da opinião pública e das
organizações não governamentais por esse tema. Correntes de opinião, movimentos
organizados, meios de comunicação, constituem todos forças de pressão poderosas
em favor não só da democracia, mas dos direitos humanos, dos direitos
nacionais, dos direitos das minorias, dos direitos sociais. É verdade que o
sentido da pressão não está inteiramente desconectado dos interesses
hegemônicos e de concerto. Mas, ao mesmo tempo, devemos considerar o fato, já
citado, de que em muitos casos essas mesmas pressões coincidem com a vontade
interna de largas camadas e classes sociais.
Em outras palavras, no plano
regional repete-se um movimento de translação, de aparente caráter universal,
pelo qual os temas historicamente funcionais à lógica da competição e da
diferença - tradicionais nas relações Argentina-Brasil- passam a dar lugar a
temas que solicitam formas de cooperação. Por exemplo, o fato do Subgrupo de
Trabalho 10, do Grupo Mercado Comum, dedicado às questões trabalhistas e
sociais, discutir a possibilidade de compatibilizar as legislações, apesar dos
até aqui escassos resultados, fortalece a ação dos atores sociais. Isto é,
estes atores passam a perceber no Mercosul um instrumento vantajoso para
fortalecer sua capacidade de barganha nacional (VIGEVANI, 1998). Conclusão que,
evidentemente, não é nova: os liberais intergovernamentalistas já haviam dado
tratamento analítico a este desenvolvimento no início da década dos oitenta ao
estudarem a Comunidade Econômica Européia.
Uma última observação para a
compreensão dos fundamentos das motivações democráticas do Mercosul, tem a ver
com o debate sobre a chamada crise do Estado. Esta, aliada ao fenômeno
genericamente chamado de globalização, estimula o papel crescente, do qual já
falamos, dos atores não governamentais. Estes incidem na definição das agendas
nacionais, regionais e internacionais.
Todos os processos de integração
regional têm tido que demonstrar-se sensíveis aos anseios de participação e
democráticos. Ainda que a União Européia seja a experiência mais desenvolvida,
sabemos que a incidência de pressões democráticas e participativas deram-se no
Mercosul, no NAFTA e estão dando-se nos processos de negociação da ALCA e da
área de livre comércio entre a União Européia e o Mercosul. Aqui falamos de
democracia em outro sentido, não o da representação política liberal, mas o da
participação. O que é certo é que na última década, a capacidade de articulação
da sociedade civil, de grupos de pressão, da opinião pública, ainda que muitas
vezes entrelaçada a interesses de Estado, pôde incidir sobre a opinião de
Estados poderosos.
No caso do Mercosul,
fenômeno ainda em curso, por isso ainda não estudado sistematicamente, pode-se
afirmar que a democracia pode jogar a favor da continuidade do processo de
integração. Chamamos a atenção para o fato desta tendência não ser óbvia. Em
geral, como alguns estudos o confirmam, a capacidade de mobilização dos grupos
sociais afetados negativamente é maior que a capacidade de mobilização dos
grupos sociais favorecidos. Em momentos de crise, a razoável intensidade de
mobilização de setores sociais em favor da continuidade do processo de integração
seria uma demonstração de que a democracia pesa favoravelmente à consolidação
do bloco regional.
O momento de crise vivido no
segundo semestre de 1999 serviu para mostrar aos governos que existe uma base
social ampla que entende que o Mercosul é uma realidade tangível, sendo o
retrocesso considerado como negativo para os interesses nacionais e de classe.
Uma prova seriam as posições assumidas pelos candidatos à presidência da
República argentina nas eleições de outubro de 1999. Duhalde, justicialista, e
De la Rúa, radical-FREPASO, provavelmente por motivações eleitorais, foram
levados a declarar-se favoráveis ao aprofundamento do processo de integração.
Posição assumida, em boa medida, também pelo governo do Brasil. Em outros
termos - e esta parece uma conclusão relevante, ainda que, reconhecemos,
otimista - estaria criando-se um círculo virtuoso entre o processo de
integração e a consolidação da perspectiva democrática, tanto no que tange ao
respeito das regras schumpeterianas (1979) de democracia, quanto no que tange à
elevação das expectativas de participação, o que nos faz, em parte, lembrar a
análise de Dahl (1985) sobre as formas de integração das grandes massas à
democracia.
O debate que vem
fortalecendo-se, ancorado numa determinada leitura da idéia de globalização, a
respeito do conceito de esfera pública cosmopolita (ARCHIBUGI, HELD e kohler, 1998), pareceria aplicável,
parcialmente, ao Mercosul. Isso porque a integração estimula o debate sobre a
idéia que chamamos de associação de objetivos, em contraposição à de associação
prática. O conceito de esfera pública cosmopolita, ainda que utilizado no plano
regional apenas, implica formas de crescente homogeneidade no tocante a
questões normativas, que comporiam a vontade coletiva dos Estados do bloco
regional.
Por exemplo, o
enfraquecimento ou a quebra da democracia num dos Estados que compõe o bloco,
estimularia o debate sobre a formalização da cláusula democrática, já discutida
pelos Chefes de Estado em sua reunião semestral de dezembro de 1998, no Rio de
Janeiro. Desta forma, pode-se imaginar que se algum dos Estados-parte
infringisse o jogo democrático, estaria autoexcluindo-se do Mercosul.
Ainda que não tenha sido
escrito nada formalmente a esse respeito, nas entrelinhas das declarações presidenciais,
renovadas a cada fim de semestre, o tema surge. O que deve-se ressaltar, no
quadro do conceito de esfera pública cosmopolita, é que há hoje a sensação de
parte dos atores políticos e sociais de
peso, que o condicionamento democrático dos Estados está determinado por
três parâmetros convergentes: a) os regimes internacionais hegemônicos, b) a
evolução democrática, historicamente recente, dos quatro países; c) a esfera
pública regional, que pesaria a favor da exclusão de um Estado não democrático.
Mais uma vez é sugestiva a
experiência do Paraguai nos primeiros semestres de 1996 e de 1999. Os três
parâmetros demonstraram-se efetivos no desenrolar das crises. Em termos de
relações internacionais, os atores relevantes foram as embaixadas da Argentina,
do Brasil, dos Estados Unidos e as dos governos da União Européia. Em junho de
1996, o presidente do Brasil, Cardoso, faz viagem a Assunção onde o objetivo
principal foi "reiterar o interesse do Brasil e do Mercosul na preservação
da institucionalidade democrática no Paraguai" (MARIANO e OLIVEIRA, 1999:
p. 267).
Em 1998, quando em curso o processo eleitoral no Paraguai, em
Davos, por ocasião de reunião do Foro Econômico Mundial, os presidentes Menem e
Cardoso emitiram um comunicado em que ficou claro, mas não explícito, que a
ruptura do processo democrático levaria à suspensão dos benefícios auferidos
pelo Paraguai no quadro do Mercosul. Na crise do início de 1999, a intervenção
dos países do Mercosul, assim como dos Estados Unidos e da União Européia, foi
da maior importância, contribuindo a evitar, novamente, a ruptura
institucional.
Finalmente, nesta busca de
compreensão das razões da importância do tema democracia na integração, cabe
destacar que a cooperação regional tem entre suas motivações a necessidade dos
países membros de reduzir o grau de incerteza de cada ator em relação ao
comportamento dos demais, possibilitando ao longo do tempo a criação de
múltiplas estruturas no interior das quais acordos mutuamente vantajosos possam
ser negociados. Essa estruturas, por sua vez, influenciam os comportamentos
adotados pelos Estados, que passaram a considerar as ações dos demais atores
como reflexos das regras, normas e convenções estabelecidas anteriormente por
todos. Portanto, representam o reconhecimento e a aceitação de uma certa
institucionalidade, apesar da insistência na intergovernamentabilidade do
processo, tal como acontece no Mercosul.
A preocupação manifestada
por alguns de seus atores importantes (LAMPREIA, 1999) no sentido de favorecer
maiores graus de institucionalidade, como um tribunal arbitral permanente,
surgida em momento de crise, como a vivida em 1999, sugeriria a consolidação da
tendência à maior coesão da integração e à ampliação das estruturas
comunitárias. Exatamente as ações relativamente imprevisíveis, ou ao menos não
concordadas - desvalorização do real em janeiro de 1999, cotas nas importações
de calçados, têxteis e aço brasileiros de parte argentina em junho de 1999- são
as que têm levado a crises. A desativação delas surgiria da criação de
estruturas aptas a preveni-las ou administrá-las. Ainda que situadas no plano
administrativo, a tendência que fortalece a perspectiva dessa criação está
vinculada à percepção, de parte dos atores políticos, que a integração é do
interesse comum.
Segundo Lafer, "a
partir do momento em que os responsáveis pela condução das políticas na
Argentina e no Brasil tomaram consciência de que o cultivo de ambigüidades de
qualquer natureza não servia aos seus reais interesses, foi possível fazer uma
mudança de signo de todos os aspectos da relação, mesmo os mais delicados,
colocando sob a ótica da convergência e da soma de esforços tudo o que aparecia
antes na linguagem do jogo de soma zero" (LAFER, 1997: p. 253).
O Mercosul, ainda segundo o
mesmo autor, seria a maneira de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
explicitarem que "têm em comum o interesse e o projeto de promover ao
mundo sua condição de centros de uma sub-região estável e pacífica, que não
ameaça a paz e a segurança internacionais; de pólos de um processo de
integração dinâmico e aberto; e de parceiros, no plano dos valores, na
construção de uma ordem internacional baseada na democracia e nos direitos
humanos" (LAFER, 1997: p. 260). De acordo com esta perspectiva, a
democracia faz parte do fenômeno da previsibilidade, inerente à integração, que
tem desdobramentos no plano institucional, mas também no plano da
compatibilidade dos valores políticos e morais.
O objetivo de discutir
democracia e integração, nos leva à busca de compreensão do papel da Comissão
Parlamentar Conjunta, por serem os processos legislativos base de qualquer
sistema democrático. Para isso, faremos uma breve discussão sobre este órgão do
bloco regional.
A constituição de um órgão
legislativo dentro de um processo de integração é quase uma constante para
todos os casos de integração regional que visam ir além da formação de uma zona
de livre comércio, são os casos da União Européia, do Pacto Andino e também do
Mercosul. Isto pode ser explicado por dois motivos: a necessidade de criar
canais de expressão de demandas da sociedade e a defesa da democracia como
valor fundamental para a própria integração. De forma sintética, pode-se
afirmar que desde a Declaração de Iguaçu, de novembro de 1985, até o Tratado de
Assunção, de março de 1991, e o Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 1994, a
integração foi pensada sobretudo como sendo econômica, dando-se importância na
operação do processo aos altos funcionários governamentais e aos empresários,
considerados estes últimos como os agentes dinâmicos.
Os parlamentares não se
mobilizaram para participar efetivamente do movimento em curso. Isso pode ser
explicado por duas razões principais: a) não estava claro ainda como essa
cooperação seria realizada, b) o processo de democratização nacional em curso
na Argentina e no Brasil deu origem a demandas que mobilizavam amplamente
partidos, parlamentares e políticos. A preocupação com a agenda interna
implicou em falta de atenção da sociedade e de seus representantes na questão
da organização institucional do processo de integração, dando relativa
autonomia aos negociadores brasileiros e argentinos para direcionar as
negociações e o processo de acordo com suas próprias concepções.
É certo que esse desenvolvimento
não é específico do Mercosul. Como analisa Schmitter (1998), a adesão dos
partidos e dos políticos à integração, que por outro lado a teoria
funcionalista fundamenta, tem a ver com o grau de retorno que o debate sobre a
integração proporciona do ponto de vista de prestígio e de resultados
eleitorais.
Nossa análise verificou que
a atuação dos atores em geral e dos partidos políticos em particular é
condicionada pelos impactos provocados pela integração. Supomos que quanto
maior é a sensibilidade dos atores em relação às decisões e aos efeitos do
Mercosul maior será sua mobilização e vontade de influenciar o processo.
Portanto, conforme o Mercosul vai sendo incorporado ao cotidiano da sociedade,
aumenta a sua importância na agenda política nacional e nas dos partidos
políticos.
Os partidos políticos
brasileiros parecem seguir essa lógica, atendo-se a uma postura tradicionalista
de tratar a integração regional como um tema de política externa e, portanto,
como assunto da alçada do governo federal e de sua diplomacia. O Mercosul ainda
não foi incorporado como uma questão importante na sua estratégia de ação
política.
Dois motivos podem ser
atribuídos a essa não-assimilação da questão da integração: a amplitude da
agenda nacional e a concepção de que a definição da política externa não cabe
em princípio aos parlamentares, ambas as razões estão intimamente ligadas.
Tradicionalmente os partidos
integrantes do Congresso brasileiro consideram prioritários o que comumente
chamam de grandes temas nacionais que em linhas gerais podem ser descritos
como: no âmbito econômico, a estabilização, o crescimento, a diminuição do
desemprego e a dívida externa; na esfera política, a reforma dos sistemas
político e partidário, o “pacto federativo”; e na social, a melhor distribuição
de renda, a educação e a violência. A democracia e sua consolidação são o pano
de fundo de todas essas discussões.
Nessa agenda, a política
externa fica relegada a um segundo plano dentro do Congresso. Isto é possível
porque existe uma estrutura burocrática federal voltada exclusivamente para
essa questão, que é o Ministério das Relações Exteriores. Este mais que uma
burocracia, é uma escola de pensamento e de formulação de estratégias de
inserção internacional com ampla experiência e reflexão sobre a política
externa brasileira.
Portanto, há uma lógica
nesse desinteresse dos partidos políticos e na sua concentração na agenda
nacional. O problema, contudo, é que o Mercosul foge desta divisão de atribuições.
Por um lado, é um assunto de política externa elaborado e coordenado pelo
Ministério das Relações Exteriores. Porém, ao mesmo tempo, seus efeitos estão
diretamente ligados à questões nacionais. À medida que a integração se
aprofunda, cada vez mais o Mercosul influencia o cotidiano das sociedades e
exige posicionamentos claros de seus representantes.
Os partidos políticos
brasileiros mostram-se ainda despreparados para enfrentar esses novos desafios,
não tendo ainda uma posição clara em relação ao processo de integração
regional, como ficou claro na análise que realizamos em nossa pesquisa sobre a
posição teórica e prática de cada partido político com representatividade no
âmbito da Seção Brasileira da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul até a finalização
da 50° Legislatura do Parlamento brasileiro. São eles:
Tabela 1: A distribuição dos
Partidos e Parlamentares na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul
|
Partidos |
Parlamentares |
Função |
UF |
|
PMDB |
José Fogaça |
Senador |
RS |
|
PMDB |
Casildo Maldaner |
Senador |
PR |
|
PMDB |
Paulo Ritzel |
Deputado |
RS |
|
PMDB |
Valdir Colatto |
Deputado |
SC |
|
PFL |
Vilson Kleinubing |
Senador |
SC |
|
PFL |
Romero Jucá |
Senador |
RR |
|
PFL |
Paulo Bornhausen |
Deputado |
SC |
|
PFL |
Luciano Pizzato |
Deputado |
PR |
|
PPB |
Osmar Dias |
Senador |
PR |
|
PPB |
Espiridião Amin |
Senador |
SC |
|
PPB |
Júlio Redecker |
Deputado |
RS |
|
PPB |
Dilceu Sperafiro |
Deputado |
PR |
|
PSDB |
Lúdio Coelho |
Senador |
MS |
|
PSDB |
Franco Montoro |
Deputado |
SP |
|
PTB |
Emília Fernandes |
Senadora |
RS |
|
PT |
Miguel Rosseto |
Deputado |
RS |
Fonte: Encarte da Comissão Parlamentar Conjunta, 1996: 3.
Observando os programas
políticos destes partidos pode-se notar que nenhum deles incorporou a questão
do Mercosul especificamente, abordando algumas vezes o tema da integração
regional, porém de forma superficial.
No programa partidário do
PMDB, aprovado em Convenção Nacional no dia 21 de maio de 1994, e ratificado
para publicação e registro na Convenção Nacional de 24 de março de 1996,
pode-se observar em seus princípios básicos que o partido pretende, no plano
das relações internacionais, defender, “(...) intransigentemente, o interesse
nacional, concebido como o interesse do povo brasileiro na preservação do
território e da soberania nacional, no fortalecimento da autonomia cultural, da
capacidade produtiva e comercial, e na defesa dos demais objetivos estratégicos
do País.” (PROGRAMA POLÍTICO DO PMDB, 1998: 4). Por essa passagem nota-se que a
questão da integração regional e, por extensão, do Mercosul, para o PMDB não
surge como uma alternativa à construção de um espaço regional compartilhado, no
qual se buscaria conquistar melhores condições de sobrevivência para os povos
da região, visto que toda a atuação político-partidária orienta-se para a
afirmação da nacionalidade brasileira nos diversos âmbitos (cultural,
econômico, político, etc.).
Isto é conseqüência de que para o PMDB o Estado é predominante e majoritário nas relações internacionais. Logo toda a atuação do partido deve se orientar a formulação e concretização do seu projeto nacional. Os processos de cooperação regional - o Mercosul é um deles - devem ser levados em conta na medida em que são complementares ao interesse nacional do Estado-nação. Portanto a atuação do partido deve pautar-se na reafirmação das diferenças.
“O PMDB considera
indispensável a ativa e energética presença do Brasil na ONU, no GATT, no FMI,
no Banco Mundial e outras agências internacionais, no Parlamento
Latino-Americano, no Mercosul, no Pacto Amazônico, no Pacto Andino e em outras
organizações e instâncias de âmbito regional buscando, acima de tudo, a solução
negociada das questões internacionais e bilaterais. Mas estará permanentemente
pronto a defrontar-se com as dificuldades que se anteponham ao seu projeto
nacional.” (PROGRAMA POLÍTICO DO PMDB, 1998: 22).
Nesta passagem, torna-se
mais claro ainda que na medida em que dificuldades sejam postas pelo processo
de cooperação regional ao projeto nacional brasileiro, o PMDB tomará posição
antagônica a este. Esse tipo de postura limitaria a capacidade de negociação e
de acomodação dos interesses. Isto nos leva a crer que para o PMDB o Mercosul é
encarado apenas como mais uma forma estratégica de consolidação do projeto
nacional brasileiro e não como um processo de integração regional voltado para
a defesa dos interesses conjuntos dos países-membros frente ao incerto e
conturbado cenário internacional neste final de século.
Um motivo possível dessa
posição pode ser devido à própria estrutura institucional do Mercosul que
concentra o poder decisório do processo de integração regional nas esferas
ligadas ao Poder Executivo. Por outro lado, a própria lógica de atuação dos
partidos políticos no plano nacional, e o PMDB é uma prova disso, nos indica
que cabe também às suas próprias dinâmicas e formas de enraizamentos na
sociedade esse tipo de formulação para a atuação no Mercosul, pois, parece evidente, que esta está apenas voltada para
o âmbito nacional, sem levar em consideração os anseios presentes na sociedade
decorrentes das pressões externas, aos quais os partidos deveriam representar.
O programa do PFL também não
trata da questão do Mercosul ou da integração regional, mas diferentemente do
caso do PMDB, o programa do PFL se constitui de maneira concisa, sendo
elaborado por meio de normas de cunho ideológico a serem concretizadas. No
tocante à sua atuação partidária, o PFL possui uma visão mais pragmática, onde
o seu programa partidário serve como fonte para os “princípios” que são,
basicamente, interpretações da realidade concreta do país, no âmbito político,
econômico, social e cultural, sempre sob a ótica liberal. Esses “princípios”
servem como referencial teórico do partido, dando condições aos seus
parlamentares de elaborarem as “diretrizes” partidárias que, em última
instância, expressam a orientação do PFL em relação às formas de agir do
governo e de como estão às relações sociais no país.
Assim sendo, pode-se dizer que a atuação do PFL no meio político-social brasileiro e, particularmente, no Mercosul só ocorrem no momento em que os interesses dos membros dos partidos e das elites econômicas e sociais que este representa estão sendo atingidos.
O PSDB em seu programa político-partidário também nada apresenta sobre sua posição específica em relação ao Mercosul, apenas delineia diretrizes básicas em relação à política externa brasileira, a qual, cabe à diplomacia, que deve estar atenta às questões relacionadas à integração regional na América Latina, dentre outras, com a finalidade última de alcançar os objetivos de longo prazo do país que na sua visão seriam soberania, autodeterminação, segurança e integridade territorial.
“O PSDB entende que a
política externa tem uma importância estratégica para o desenvolvimento do
país. O Brasil deve continuar a marcar sua presença no cenário internacional
pelo diálogo e por formas de relacionamento externo baseados na cooperação e na
não-confrontação. Os objetivos tradicionais de longo prazo da política externa
brasileira - soberania, autodeterminação, segurança e integridade territorial -
deverão ser afirmados no desempenho de um papel mais ativo da nossa diplomacia
em questões como integração latino-americana e a dívida externa, assim como nas
gestões a favor da paz mundial” (PROGRAMA POLÍTICO DO PSDB, 1998: 11).
A situação do PSDB, assim
como a do PFL, no entanto, diverge da dos demais partidos políticos devido a
sua situação atual de governo, o qual em última instância é responsável pelas
negociações no Mercosul. Sua atuação neste âmbito, por ser o partido
governista, acabou se acoplando com a posição do Estado brasileiro. Porém,
acreditamos ainda que a explicação mais plausível é a de que essa ausência de
programa político do PSDB específico para o Mercosul deve-se ao fato desta
questão não ser central na agenda de discussão nacional. Na medida em que a
sociedade brasileira não trata o Mercosul como um tema a ser debatido, sua
exclusão do programa partidário do PSDB tende a não trazer nenhum prejuízo
eleitoral e, novamente, a falta de disputa de poder em seu âmbito apresenta-se
como uma possibilidade explicativa à pouca atenção dada nos programas políticos
dos diversos partidos ao Mercosul.
Partindo para a análise do
programa político do PPB - Partido Progressista Brasileiro - em suas
“Diretrizes Organizacionais e Administrativas para o Estado”, no item 18, está
posta a posição do partido em relação a orientação a ser dada para a política externa
brasileira. Segundo o PPB, nesta área o país deve sustentar a
“(...) defesa de uma política que:
- observe constante respeito
à autodeterminação dos povos, e a solução pacífica dos conflitos; e,
- prestigie a ação da
Organização das Nações Unidas - ONU - e os princípios consagrados em sua Carta
e demais documentos dos quais o Brasil seja signatário, e defenda sua
participação em condições de igualdade em todos os organismos internacionais;
- evite alinhamentos
automáticos, e defenda o diálogo franco com todos os membros da comunidade
internacional;
- promova crescente
integração da América Latina nos planos político e econômico, visando ao
fortalecimento dos pactos regionais e da comunidade continental;
- defenda maior participação
dos países em desenvolvimento no benefício da riqueza e uma repartição mais
eqüitativa do poder político e econômico mundial;
- garanta a proteção dos
nossos recursos naturais, bem como a defesa dos preços de nossos produtos
destinados à exportação, considerando-se o fortalecimento de nossa moeda e o
intercâmbio comercial como fonte de divisas para o país;” (MANIFESTO PROGRAMA
ESTATUTO DO PPB, 1996: 17).
Nesta passagem, o PPB apenas
delineia alguns pontos centrais que devem fazer parte da agenda do Estado
brasileiro no tocante à sua política externa. Em relação às propostas de
integração regional o PPB limita-se a defender a promoção crescente desses
processos na América Latina nos planos político e econômicos, com a finalidade
de fortalecer os “pactos regionais” e a comunidade dos países latino-americanos
no cenário internacional.
No Programa e Estatuto do
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro - estão estabelecidas as Diretrizes
principais do partido em relação à sua proposta de atuação. O capítulo VI é
reservado para as relações internacionais. Nele, temos que:
“1. A autodeterminação dos
povos, a não-intervenção e a não-ingerência em assuntos internos de outros
países, e a solução pacífica dos conflitos definem a postura do PTB nesse
campo.
2. O PTB reconhece o
estabelecimento de uma nova ordem mundial. E conclama o Brasil a usufruir seus
possíveis benefícios.
3. O PTB apóia todos os
movimentos destinados a promover o desarmamento internacional e a eliminação
dos arsenais nucleares.
4. O PTB apóia a integração
econômica e cultural dos países em desenvolvimento e defende gestões para
acelerar a integração com os países da América Latina e a formação de um
mercado comum latino-americano.
5. O PTB sublinha a
necessidade de ocupação ordenada das regiões de fronteiras e o aporte de
recursos necessários para controle aéreo, malha viária e comunicações em geral,
como forma de proteger a integridade do território nacional e desenvolver estas
áreas” (PROGRAMA E ESTATUDO DO PTB, 1996: 12).
Como o PFL, o PSDB e o PPB,
o PTB também não possui nenhum projeto de atuação no Mercosul, apresentando uma
agenda propositiva básica no tocante aos processos de integração regional na
América Latina com vistas à formação de um mercado comum latino-americano.
O PT - Partido dos
Trabalhadores - expõe sua posição no plano das relações internacionais da
seguinte maneira: “Quanto à relação entre as nações, o PT defende uma política
internacional de solidariedade entre os povos oprimidos e de respeito mútuo
entre as nações que aprofunde a cooperação e sirva à paz mundial. O PT
apresenta com clareza a sua solidariedade aos movimentos de libertação nacional
e a todos os movimentos de âmbito internacional que visam criar melhores
condições de vida, justiça e paz para toda a humanidade.” (PROGRAMA DO PARTIDO
DOS TRABALHADORES, 1998: 3).
Apesar de enfatizar a
questão da cooperação nas relações internacionais nesse programa não há
qualquer menção ao Mercosul. Contudo, em uma outra passagem surge a seguinte
ressalva: “Este programa deve ser aprofundado de modo permanente pelos membros
do PT e detalhado pela prática política dos trabalhadores; é o compromisso de
permanente participação junto aos movimentos sociais e de defesa dos interesses
populares.” (PROGRAMA DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1998: 3).
Pode-se interpretar esta
ressalva como uma maneira encontrada pelo PT para procurar delinear sua forma
de atuar, que segundo o próprio programa, deve pautar-se pragmaticamente em
defesa política dos interesses populares. Isto significa que o programa
partidário do PT se propõe a ser formulado a partir da análise concreta da
realidade objetiva em que os trabalhadores se encontram, ou seja, partindo da
situação vivenciada pelos grupos populares no interior do Estado brasileiro, o
PT formulará seu programa de atuação voltado à concretização dos interesses
desses grupos. Nesta perspectiva, o PT deu início a discussões internas sobre
os impactos do Mercosul para os trabalhadores, assim como passou a apoiar todas
as atividades tomadas pelos seus órgãos representativos. Isto ficou claro nos
diversos documentos do partido, como a Carta de Curitiba (1993), as Resoluções
do I Seminário Nacional do PT sobre o Mercosul e as Notas sobre o processo de
Integração do Mercosul (1995), além da representatividade do PT no VII Foro de
São Paulo (1997).
Porém, na prática, como
todos os outros partidos, o PT deixa a desejar, denotando um completo divórcio
entre o discurso partidário e a realidade. Isto ocorre porque há uma nítida
dissociação entre o que a burocracia partidária determina e o que os parlamentares
– que são os agentes individuais da atuação coletiva do partido – executam.
Dito de outro modo, ao mesmo tempo em que há uma fértil discussão no plano
burocrático-partidário sobre o Mercosul, no parlamentar observa-se uma
freqüente apatia sobre o tema, pois os parlamentares tendem muito mais a
seguirem a assessoria legislativa do partido no Congresso Nacional, a qual
praticamente não trata do assunto, para suas atuações.
Assim sendo, acreditamos ser
procedente utilizar o argumento weberiano como um conceito eficaz para
entendermos os partidos brasileiros até aqui estudados e suas atuações no
Mercosul. Nele o partido político é uma forma de agrupamento entre indivíduos
com a finalidade de conquistar o poder no interior de uma associação. Por isso
haveria maiores possibilidades deles passarem a atuar no Mercosul na medida em
que nas estruturas institucionais deste houver a configuração de espaços de
poder para serem conquistados em benefício de seus membros. De acordo com nossa
análise, parece que enquanto o processo de tomada de decisões permanecer
concentrado no Poder Executivo como se encontra atualmente, a tendência dos
partidos políticos será de pouco se interessarem pelo Mercosul, levando os
outros atores sociais a buscarem novas formas de organizações políticas para se
fazerem representar neste.
Os partidos políticos, tanto
os governistas como os de oposição, em geral, demonstram pouco interesse pelo
Mercosul ou então tratam esse processo como algo distante. Principalmente no
caso da oposição, há um discurso favorável em princípio à integração regional,
porém crítico em relação a seu desenvolvimento atual na América Latina.
Contudo, nos quase 10 anos
de existência da Comissão Parlamentar Conjunta, pode-se dizer que a maior
dificuldade na sua atuação tem sido justamente atingir esse empenho dos
partidos políticos e seus parlamentares. Além disso, há um certo
desconhecimento sobre as negociações no Mercosul e um distanciamento em relação
às suas instituições.
Desta maneira, no tocante a
questão democrática no Mercosul, tendo como referência esta análise da atuação
dos partidos políticos, podemos afirmar que sua absorção tanto no que tange ao
respeito schumpeteriano (1979) quanto à elevação das expectativas de
participação, o que nos faz, em parte, lembrar a análise de Dahl (1985) sobre
as formas de integração dos grupos sociais à democracia, tende a se concretizar
internamente em cada Estado-membro. Porém, enquanto o processo decisório no
Mercosul continuar centrado nas esferas burocráticas do Poder Executivo, o
mesmo não ocorrerá no conjunto do bloco. Isto acarreta, como vimos e, em parte,
veremos na próxima seção quando tratarmos dos parlamentares, um relativo
descomprometimento por parte dos partidos, tendo em vista a falta de
possibilidade da luta efetiva pelo poder no Mercosul.
Concomitantemente, as
expectativas de participação democrática por parte de alguns grupos econômicos
e sociais procuram se consolidar no bloco regional, na medida em que seus
interesses extrapolam as fronteiras nacionais. Tendo como inadequado para isto
o Fórum Consultivo Econômico e Social, eles buscam formas variadas de
intervenção nas disputas de interesses, as quais, nos últimos anos, estão
criando sérios problemas diplomáticos intrabloco, inviabilizando o aprofundamento
da integração. Poderemos observar esta sistemática na seção 4.3 quando
apresentamos a forma de intervenção nas disputas de interesses no caso do
açúcar. Essa mesma perspectiva pode ser encontrada na atuação dos partidos
políticos no interior do Mercosul, ou seja, na sua atuação na Comissão
Parlamentar Conjunta.
Em 1985, a Declaração de
Iguaçu estabeleceu como princípio a importância da participação de todos os
setores da sociedade nacional no processo de integração regional. No entanto,
este item foi retirado da Ata para Integração Argentino-Brasileira, de julho de
1986, que criou o PICE, mantendo-se apenas a referência ao empresariado como o
elemento ativo da integração. Este fato levantou o debate sobre o déficit
democrático no processo de integração, levando, em seguida, à necessidade de
criação da Comissão Parlamentar Conjunta e mais tarde do subgrupo de trabalho
11 (chamado 10, a partir de 1995), que se ocupa das questões trabalhistas e
sociais.
Ao longo do tempo, o espaço
de intervenção da sociedade restringiu-se ainda mais, ficando subordinado às
necessidades das negociações. Isto refletiu-se também no próprio texto da Ata
para Integração Argentino-Brasileira, onde desapareceu o princípio da
participação de todos os setores das comunidades nacionais, presente na
Declaração de Iguaçu, mantendo-se apenas a referência ao empresariado como o
elemento ativo ou agente da integração, porém sem definir como este efetuaria
sua intervenção e nem a forma como se articularia com as agências estatais.
Se por um lado, a integração
foi entendida pelos governos da Argentina e do Brasil como uma estratégia
importante para a consolidação dos processos democráticos nacionais, por outro
lado, a preocupação em garantir e consolidar a aproximação entre ambos acabou
tornando-se um fator limitante para a participação da sociedade no Mercosul.
Contudo, à medida que o processo de integração foi avançando e se aprofundando,
a pressão por participação tornou-se gradativamente mais intensa, principalmente
no que se refere à participação parlamentar, o que pode ser explicado pelo
crescente temor presente na sociedade e seus grupos organizados em relação aos
efeitos da integração que de forma ainda difusa começavam a ser sentidos. Sem
dúvida, e também essa é uma lei geral dos processos de integração, a
mobilização política e social surge mais intensamente como conseqüência da
percepção de riscos do que da percepção de vantagens.
Enquanto as preocupações
internas monopolizaram as atenções dos grupos organizados nacionais e dos
partidos políticos, que ficaram fora das discussões sobre a cooperação
regional, os entraves para a participação destes atores acabaram levando à
desconfiança quanto à “democraticidade” do processo e a um desinteresse pela sua
intervenção nas negociações. Percebe-se neste momento uma certa desvinculação
do discurso, neste caso o da preocupação com a democracia, com a atuação
prática, pois ao contrário do que se esperava, os avanços no sentido de uma
integração econômica serviu para desencorajar a participação dos grupos
organizados da sociedade.
Assim, o Tratado de
Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado por Argentina e Brasil em
novembro de 1988, criou a Comissão Parlamentar Conjunta da Integração. Esta era
composta por doze legisladores de cada país, designados pelos respectivos
Congressos, com mandato de dois anos. Tinha caráter consultivo e sua função
principal era examinar os resultados das negociações desenvolvidas pelos
representantes dos governos, de forma a analisá-los e a fazer as recomendações
necessárias antes de enviá-los aos respectivos poderes legislativos para
ratificação. A partir desse período, ficou sancionado o papel consultivo dos
legisladores que integravam formalmente as instâncias da integração. A partir
de 1991, a mesma situação repete-se no novo bloco regional, o Mercosul. A
Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul herda esta cultura.
Ressaltamos que esta herança
não é suficiente para explicar a postura e atuação parlamentar no Mercosul. Um
elemento igualmente significativo é a própria postura dos partidos políticos,
em particular os brasileiros, em relação ao Mercosul, verificada acima, que
acabou influenciando a intervenção da Comissão Parlamentar Conjunta.
Desde o seu início a Comissão Parlamentar Conjunta assumiu a
postura de defensora da idéia de uma integração mais ampla voltada para o
aumento do bem-estar das populações envolvidas e que ultrapassasse os limites
dos acordos meramente comerciais. Este modelo integracionista representaria um
extensão da democratização nacional para a esfera da política externa, e mais,
seria um meio eficaz de garantir a transição para o Mercosul de uma associação
prática para um de objetivos.
Enquanto a retórica da
Comissão Parlamentar Conjunta se postulou claramente como partidário do
estabelecimento de objetivos bastante vastos e ambiciosos para o Mercosul, sua
ação restringiu-se às determinações e indefinições impostas pelo Tratado de
Assunção, sem questionar ou pressionar por uma ampliação de seu papel dentro da
integração ou de seu poder no processo decisório. Acreditamos que esta
assincronia entre a ação e o discurso seja um ponto central para a explicação
da participação da Comissão Parlamentar Conjunta no Mercosul.
Como lembramos no item
2, o Capítulo VI do Tratado de Assunção
estabelece que a função da Comissão é "facilitar o avanço na conformação
do Mercado Comum" (ALMEIDA, 1998: p. 97). Permanecia o caráter consultivo
da Comissão Parlamentar, não pertencendo à estrutura institucional do Mercosul e tendo como atividade principal facilitar a
tramitação legislativa dos acordos e tratados. Esta indefinição manteve-se no
Regimento Interno do Grupo Mercado Comum, que no seu Capítulo II, referente a
atribuições e responsabilidades, afirmou ser função deste Grupo
"estabelecer os vínculos necessários com a Comissão Parlamentar Conjunta,
prevista no artigo 24 do Tratado de Assunção" (GRUPO MERCADO COMUM, 1992),
sem definir de que forma isso deveria ser realizado.
Ao longo do período de
transição a Comissão realizou algumas reuniões nas quais formulou Recomendações
e Resoluções. Podemos dizer que a quantidade desses encontros foi reduzida e
suas conseqüências limitadas. No geral estas propostas parlamentares pouco
refletiram as preocupações da sociedade, atendo-se mais às questões econômicas
e comerciais (inclusive sobre problemas de infra-estrutura), geralmente
buscando saídas para facilitar e aprofundar a integração tal como estava sendo
conduzida pelo Poder Executivo, apesar das críticas dos membros da Comissão
Parlamentar Conjunta presentes em suas declarações quanto a isso.
Segundo o Senador Dirceu
Carneiro o Tratado de Assunção concentrou-se no aspecto mercantil, portanto
quando se pensa num projeto mais ambicioso como o do Mercosul, esse Tratado
deveria ser considerado como algo preliminar, a ser complementado ao longo do
tempo e pela atuação dos atores, como é o caso dos parlamentares que trariam
para o âmbito da integração questões mais amplas (CARNEIRO, 1994).
Esse tipo de contribuição
parlamentar não ocorreu e em nossa pesquisa pudemos verificar que nenhum fato
ou decisão relevante ocorrido no Mercosul até o momento teve como aspecto à
participação dos representantes legislativos. Isto é, a Comissão Parlamentar
Conjunta não influenciou decisivamente nenhuma negociação ou foi origem da
discussão de questões importantes para o desenvolvimento e consolidação da
integração.
Na maior parte das vezes, a
Comissão Parlamentar Conjunta esteve preocupada com os aspectos econômicos do
processo. Suas propostas foram sempre muito amplas ou então complementares ao
que já vinha sendo tratado por outras instâncias do Mercosul. Desta forma, a
ação desse órgão não representou uma inovação dentro das negociações porque não
introduziu de forma específica e eficiente novos temas.
Devemos lembrar que o
intuito central desta Comissão, na sua criação, era levar para o âmbito da
integração as questões que refletissem as preocupações sociais, e criar canais
de expressão das demandas presentes na sociedade. Mas não foi esse o caminho
trilhado pelos parlamentares no momento de concretizar suas participações. Com
isso acabaram fragilizando seu papel que ficou restrito ao de um órgão de
ratificação de decisões tomadas por terceiros.
Apesar disso a Comissão
Parlamentar Conjunta manteve sempre viva em seus pronunciamentos a preocupação
com a defesa da democracia e suas instituições, assim como a obediência e
respeito aos direitos humanos. Isto pode ser visto:
a) na Resolução no
001/92 tomada na reunião de 13 a 15 de maio de 1992, que:
· condena a continuidade das
violações de liberdade, de democracia e dos direitos humanos pelo Poder
Executivo do Peru em seu país;
· envia nota de solidariedade
ao povo peruano por meio de seu respectivo Congresso;
· reafirma a vigência plena da
democracia como um meio possível de eliminar a pobreza, a injustiça social e a
corrupção na América Latina.
b) na Recomendação no
004/92, onde afirma considerar que o processo de integração que levou à criação
do Mercosul foi conseqüência direta da democratização do continente e
especialmente do Cone Sul, que segundo o Tratado de Assunção o processo de
integração está intimamente ligado à democracia e que ante as agressões que o
sistema constitucional vem sofrendo no continente Latino Americano, é preciso o
fortalecimento das instituições jurídicas que nos regem. Para tal, a Comissão
Parlamentar Conjunta recomenda aos governos do Mercosul a assinatura de um
Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção no qual se estabeleça que a condição
de membro do Mercosul está sujeita à vigência das instituições democráticas e
ao cumprimento dos acordos de direitos humanos em seus respectivos territórios.
c) na Recomendação no
004/93, onde a Comissão Parlamentar Conjunta reafirma “sua inquebrantável
convicção de que a plena vigência do sistema democrático nos Estados Partes é
condição imperativa para a consecução dos objetivos estabelecidos pelo Tratado
de Assunção, em conformidade com a Recomendação no 004/92,
adotada na cidade de Córdoba, na Argentina, em 22 de maio de 1992, e com a Resolução
no 001/93, adotada em Brasília, em 5 de março de 1993.”
Renovando seu “compromisso
de zelar pelos interesses das sociedades participantes do processo de
integração, no exercício de sua precípua função de órgão representativo dos
povos evolvidos”, por isso recomendou aos Estados Partes do Tratado de
Assunção:
· ter como princípio
fundamental, em suas relações com terceiros Estados, o apoio exclusivo aos
governos legitimados pela vontade popular;
·